Интервью руководителя газете "Служу Отечеству"
Федеральная служба
Конкуренция нуждается в защите
Федеральная антимонопольная служба была создана 25 лет назад. И в какой бы организационной форме она не существовала – Государственного комитета РСФСР по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур на заре становления, Министерства РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства на рубеже веков и с марта 2004 года уже как Федеральная антимонопольная служба РФ – основными ее задачами были защита конкуренции и борьба с монополизацией экономики.
О том, как в условиях становления рыночной экономики, поддерживая ее развитие, развивалось и само антимонопольное ведомство, с какими вызовами сталкивалось в недавнем прошлом и на чем акцентирует свое внимание сегодня, руководитель Управления ФАС РФ по Приморскому краю Сергей Вялых рассказал корреспонденту «Служу Отечеству».
Наша справка
Сергей Васильевич Вялых родился 8 октября 1954 года в Кемеровской области. Трудовую деятельность начал в 18 лет подземным машинистом шахтных машин. Отслужил в рядах Советской Армии. Окончил Дальневосточный государственный университет по специальности «правоведение». Работал государственным нотариусом, судьей районного суда, служил в органах Комитета государственной безопасности СССР. С декабря 1995 года и до момента вступления в должность руководителя Приморского УФАС России являлся членом Приморской краевой коллегии адвокатов, занимался гражданско-правовыми спорами, вопросами собственности, предпринимательского и корпоративного права.
Демонополизировать экономику
– Сергей Васильевич, давайте вспомним, с чего начиналась антимонопольная служба 25 лет назад, когда проходило формирование и становление новой для страны экономики, и что за эти годы изменилось в антимонопольном регулировании.
– Именно 25 лет была поставлена задача номер один – создать в России рыночную экономику. И первым шагом на этом пути, конечно же, была приватизация – передача от государства в частные руки объектов промышленности, инфраструктуры и т.д. Понятно, что за один год этого не сделаешь, и поэтому был выстроен целый комплекс мер, в соответствие с которыми по одному направлению шла приватизация, а по другому, параллельно ей – формирование рыночных, предпринимательских структур, малого бизнеса и структур по их поддержке и защите. Антимонопольный орган был как раз тем федеральным органом исполнительной власти, который осуществлял такие полномочия.
Закон РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», принятый в 1991 году, определил основные положения государственной конкурентной, в том числе антимонопольной политики, направленной на предупреждение и пресечение злоупотребления хозяйствующими субъектами своим доминирующим положением на соответствующих товарных рынках. Этот закон назвал формы недобросовестной конкуренции, а также установил пределы допустимой экономической концентрации производства и сбыта.
Новая Конституция Российской Федерации (1993 год) стала содержать специальную норму, гарантирующую единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг, финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности. В соответствии со ст. 34 Конституции, не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию.
Особый акцент в то время законодатель делал на демонополизации экономики. В марте 1994 года Правительство РФ принимает специальное постановление «О государственной программе демонополизации экономики и развитии конкуренции на рынках Российской Федерации (основные положения и первоочередные меры)». Необходимость такой программы была особенно очевидна на этапе перехода экономики от административно-командных методов управления к рыночным.
На волне рыночной власти
Со временем в связи с переменами в экономике, с учетом процессов глобализации и ускорения мировых интеграционных процессов акценты в нашей работе смещались. Так, 2005 год стал знаковым в связи с принятием принципиально новых законов, направленных уже не на демонополизацию, а на поддержку и развитие конкуренции в различных сферах экономики. Должен заметить, что они в целом соответствовали европейскому законодательству о конкуренции.
В июле 2005 года был подписан ФЗ № 94 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», а в июле 2006 года – ФЗ «О защите конкуренции».
Здесь уже ставились другие задачи. Если там - демонополизация экономики, то здесь – защита конкуренции. Основная цель - предупреждение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции. И сегодня это одна из важнейших задач антимонопольного регулирования. Существует две формы нарушений в этой сфере – это монополистическая деятельность и недобросовестная конкуренция. Картельные соглашения, согласованные действия относятся к одному из видов монополистической деятельности.
В сферу нашей компетенции входит и предупреждение экономической концентрации и экономического доминирования на рынке крупных хозяйствующих субъектов, которые, по мере роста получают так называемую рыночную власть.
Когда крупный хозяйствующий субъект или группа субъектов заходят на рынок (это особенно характерно для торговых сетей), они сначала снижают цены, а потом, когда этим шагом выкашивают вокруг себя конкурентов и когда их рыночная власть становится абсолютной, взвинчивают цены. И наша задача – минимизировать риски от подобных действий. Хотя в Российской Федерации цены на основные товары и продукты не регулируются.
Рыночный маятник
– Но опыт регулирования цен все-таки был, и многие в той или иной ситуации уповают именно на это.
– Действительно, до 1993 года у нас пытались регулировать цены, но это привело к тому, что товары стали исчезать, а полки магазинов быстро опустели. Рынок - это тонкий механизм, у которого действует самонастройка. И вмешательство, нерыночные методы вызывают дисбаланс. Сиюминутно – можно добиться снижения цен, но потом маятник качнется в обратную сторону, и дисбаланс проявится либо дефицитом товаров, либо еще большим повышением цен.
Когда в экономике происходят кризисные явления, такие, пожары, неурожаи, засуха и т.д., роль регулирующих ведомств, в том числе и Федеральной антимонопольной службы, возрастает, потому что экономика разбалансируется, рыночные механизмы дают сбои и приходится подключать силу государства, в том числе и через те полномочия, которые имеет ФАС. Но в обычной ситуации мы действуем очень взвешенно.
В некоторых случаях мы не даем бизнесу возможности концентрироваться, вырасти этаким монстрам-монополистам. Некие сдерживающие механизмы действовали и в период приватизации, и сегодня территориальные органы ФАС пристально следят за этими процессами.
Рейды на рассвете
– Каковы полномочия вашего управления и механизмы вашей работы? Часто ли вы выходите на проверки, и какой для этого нужен повод?
– Полномочия у нас достаточно широкие, они определены ст. 23 Федерального Закона «О защите конкуренции». Мы можем запрашивать информацию у любых органов, и непредставление этой информации влечет административную ответственность, как и несвоевременное предоставление и предоставление недостоверной информации. Этот инструмент работают хорошо, вопросов нет.
Мы можем производить устные и письменные опросы лиц, которые располагают сведениями о событиях, интересующих Приморское УФАС, собирать интересующие нас данные. И если мы находим достаточное количество признаков нарушения антимонопольного законодательства, мы можем произвести проверку.
В соответствии с 294-м ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля», план проверок согласовываем с прокуратурой. Но если нам поступает информация, из которой мы видим, что имеются признаки картельного соглашения, то у нас есть право на внеплановую, внезапную проверку. Например, если есть сигнал о нарушении в каком-то муниципальном районе в распределении земельных участков или о картельном соглашении между хозяйствующими субъектами или между органами власти и хозяйствующими субъектами, то мы можем выехать внезапно, используя так называемые рейды на рассвете. Как бы к ним ни относились, мы считаем, что эта мера эффективная и позволяет нам получать доказательства, которые другим путем получить невозможно.
Кроме того, когда речь идет о картельных соглашениях, мы можем обращаться в органы, которые имеют право заниматься оперативно-розыскной деятельностью, и, как вы понимаете, мы это регулярно делаем.
Не числом, а умением
– Сколько человек трудится в Приморском УФАС, и кто эти люди по специальности.
– Когда 19 декабря 1991 года было создано Приморское антимонопольное управление, в нем работало 24 человека. В то время ФАС контролировала исполнение трех законов. Сейчас мы контролируем 17 законов, а количество работающих на сегодняшний день – 28 человек. Это – юристы, экономисты, а также выпускники факультетов муниципального управления.
– Наверное, есть смысл обозначить основные законы, контроль над исполнением которых возложен на антимонопольщиков.
– Прежде всего, это закон «О защите конкуренции», о котором я уже говорил, законы «О естественных монополиях», «Об электроэнергетике» (2003 год), «О рекламе» (2006 год).
С учетом основополагающих норм закона «О защите конкуренции» в специальные законы, регулирующие использование различных видов природных ресурсов, были введены положения, направленные на защиту конкуренции на соответствующих рынках и запрет на монополистическую деятельность. В 2006-2007 годах вступили в силу специальные поправки в Водный кодекс, Земельный кодекс, Жилищный кодекс, в федеральные законы «О недрах», «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов», реализация которых способствует формированию конкурентных отношений в ресурсной сфере.
Есть целый пласт законов, которые содержат конкурентные нормы при организации всевозможных торгов, в том числе законы «О приватизации», «О банкротстве». Кроме того, в некоторой части мы (территориальные органы) контролируем исполнение законов «О концессиях», N 57-ФЗ «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства» (по отдельным поручениям ФАС России).
В этом законе есть перечень ресурсов, которые являются стратегическими для Российской Федерации. В него попадают водные биологические ресурсы, и поэтому все, что происходит в рыбной отрасли, и те компании, получающие квоты, в составе учредителей которых имеются иностранцы (российские граждане с двойным гражданством) или находящиеся под косвенным влиянием иностранного капитала, попадают под действия этого закона.
Кстати говоря, в этот закон в июне прошлого года внесены изменения в отношении иностранных граждан. Многие российские олигархи, работающие в рыбодобывающей отрасли, являются одновременно гражданами других стран. И как только мы выявляем наличие второго гражданства, встает вопрос об иностранных инвестициях в стратегическую отрасль, что может грозить предприятию лишением квоты. Таким образом, законодатель вполне справедливо ставит вопрос – на кого работает наша экономика?
Минтаевый картель
Кстати говоря, ФАС России при участии Приморского УФАС раскрыли минтаевый картель, созданный при участии иностранных граждан. Так, несколько лет назад Гонконгская фирма «Пасифик Андерс» разместила на Лондонской бирже документы облигационного займа, из которых следовало, что более 60% российской добычи минтая находится под ее контролем. Тогда в правительстве возник вопрос – кто конечный получатель преференций, которые государство предоставляет рыбной отрасли страны? Было дано поручение ФАС, ФСБ, МВД, Финмониторингу провести расследование.
В результате было выявлено, что есть прямое влияние (когда иностранцы являются акционерами, владельцами долей, что не запрещено законом), а также есть непрямое влияние этой иностранной компании на российский рынок морских биоресурсов, в частности, через предпринимателей с двойным гражданством. В «Пасифик Андерс» был создан так называемый русский отдел, в котором работали три уважаемых бизнесмена, каждый из которых зарегистрировал 20-27 юридических лиц в нашей стране. И эти юридические лица, которые принадлежали работникам русского отдела «Пасифик Андерс», фактически владели российским квотами. То есть, если мы смотрим Государственный реестр юридических лиц, то там никаких иностранцев нет. А когда получаем ответы на ряд закономерных вопросов – кто находится на судах в море, кому направляется финансовая отчетность, с кем согласуют графики поставки, в конце концов, видим маршруты командировок этих трех бизнесменов, все становится на свои места… Трудная, кропотливая работа, сложная система непрямых доказательств…
– И что-то после этого изменилось на этом рынке кардинально?
– Да, изменилось. Теперь те сборы, которые должны платить компании с иностранным участием, они платят. Пользуясь российскими биоресурсами, они вынуждены работать по нашим правилам и вкладывать средства в развитие российской рыбной отрасли и восстановление биоресурсов.
По стандартам ИСО 9001-2001
– Получается, что довольно малыми силами вы ведете такую большую работу, за счет чего?
– Как я уже говорил, мы тесно сотрудничаем с правоохранительными органами, и это итог нашей совместной работы. Что же касается непосредственно УФАС, то работать эффективно помогает система менеджмента качества, внедренная у нас в управлении. Недавно Приморское УФАС России прошло сертификацию по ИСО 9001-2001. Требования данного стандарта являются универсальными для любой организации, в том числе применяются в сфере государственного управления. В соответсвии с данной системой менеджмента качества вся наша деятельность жестко регламентирована.
То есть я не могу сейчас, получив какое-то заявление, послать специалистов на проверку, потому что есть регламент, по которому я должен совершить определенные действия, и это предполагает снижение человеческого фактора в осуществлении государственного контроля и произвольного (без наличия на то оснований) совершения юридически значимых действий. Если раньше я мог сказать: «Мне показалось, что есть нарушения антимонопольного законодательства», то теперь в соответствии с регламентом, для такого вывода необходимо совершить определенные действия.
Когда появляется прозрачность всех процедур, то работать становится легче, и не только потому, что они прозрачны, но оттого, что многие действия – повторяющиеся. А когда они доведены до автоматизма, то и производительность повышается. Когда все систематизировано – проще справляться с поставленными задачами. Вот за счет чего малым числом мы выполняем большую работу и получаем конкретные результаты.
Громкие торги ФГУП «Нацрыбресурс»
– Назовите наиболее интересные и громкие дела последнего периода.
- Например, дело ФГУП «Нацрыбресурс», которые нарушило законодательство, создав участникам торгов преимущественные условия, а также в нарушив порядок определения победителя, что привело к ограничению конкуренции.
Напомню, 9 сентября 2014 года ФГУП «Нацрыбресурс» по результатам проведенного конкурса заключил с ЗАО «Глобойл Терминал» договор на оказание агентских услуг. После заключения договора в Приморское УФАС России поступили заявления от ОАО «Владморрыбпорт», в том числе перенаправленное из Прокуратуры Приморского края и Федеральной антимонопольной службы. В соответствии с условием договора, по мнению заявителя, гидротехнические сооружения в рыбных портах Приморья, Камчатки, Сахалинской и Магаданской областей, находящиеся в хозяйственном ведении ФГУП «Нацрыбресурс», передавались в пользование агенту (посреднику). Также в заявлениях было указано о нарушениях ФГУП «Нацрыбресурс» требований антимонопольного законодательства при проведении конкурса.
Исследовав доказательства, касающиеся процедуры размещения информации о проводимом конкурсе, Приморское УФАС выявило нарушения требований Закона о закупках и Положения о закупках ФГУП «Нацрыбресурс», посягающие на принцип информационной открытости закупки.
Также управлением установлено, что заключенный по результатам проведенного конкурса агентский договор с ЗАО «Глобойл Терминал» отличается от проекта договора, приложенного к конкурсной документации и являющегося ее неотъемлемой частью (изменен с нарушением Законодательства о закупках).
Мы рассмотрели дело о нарушении правил проведения торгов, по которому ответчиками были ФГУП «Нацрыбресурс», ЗАО «Глобойл Терминал» и ООО «Дальневосточное судоходное агентство» - фирма спойлер, по ее юридическому адресу никого найти не удалось. Итоги торгов отменены. Они решение не обжаловали. Кроме того, материалы переданы в Федеральную антимонопольную службу, которая будет расследовать дело о соглашении (картельном сговоре) между ФГУП «Нацрыбресурс» и названными хозяйствующими субъектами. И, скорее всего, это может закончиться уголовным делом, если будет доказан существенный ущерб, причиненный государству. Так что вопрос еще не закрыт, но так называемый агентский договор уже расторгнут, фактически под его видом скрывался договор управления государственным имуществом и аренды этого имущества.
Спорная цена на курятину
Еще одно громкое дело касается нашего известного производителя куриного мяса - ЗАО «Михайловский бройлер», 2 апреля 2015 года решением Приморского УФАС России признан факт нарушения со стороны предприятия части 1 статьи 10 ФЗ "О защите конкуренции". Нарушение выразилось в совершении действий, признанных злоупотреблением своим доминирующим положением на рынке оптовой реализации мяса куриного охлажденного на территории Приморского края.
Поводом для возбуждения данного дела послужило систематическое повышение цены на продукцию из куриного мяса куриного в Приморском крае в 2014 году и значительном повышении в августе-сентябре 2014 года. Кроме того в Управление стали поступать многочисленные обращения со стороны граждан и хозяйствующих субъектов (торговых сетей) о повышении цен на продукцию ЗАО «Михайловский бройлер».
Поскольку рассматриваемые действия совершены Обществом с момента введения эмбарго, это могло свидетельствовать о необоснованном повышении цен на продукцию в условиях снижения количества конкурентов на внутреннем рынке. Решением УФАС предприятию предписано установить на свою продукцию экономически обоснованную цену.
Контрольная госзакупка
– Сергей Васильевич, насколько известно, серьезный пласт работы антимонопольного ведомства касается контроля в сфере госзакупок, расскажите о ней, пожалуйста.
– Она составляет примерно 60% нашей деятельности. Для того чтобы чиновник не произвольничал при распределении бюджетных средств, его деятельность жестко регламентирована. Бюджетные деньги сначала распределялись в соответствие с законом №94 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», который действовал с 2005-го по 2013 год. По нему много было дебатов и критики, но главное – он стал элементом модернизации экономики страны, обеспечив прозрачность закупок органов власти.
Ему на смену пришел федеральный закон № 44 "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", который, по мнению экспертов, учел недостатки предыдущего. Должен заметить, что процедуры торгов, прописанные в этом законе, более жесткие, чем в 94-м ФЗ, утратившем свою силу. Таким образом, расходование бюджетных средств поставлено под контроль.
– От многих руководителей организаций приходилось слышать, что в результате торгов по 94-му ФЗ в победители выходили недобросовестные поставщики, теперь что-то изменилось?
– И в старом и в новом законах есть понятие «реестр недобросовестных поставщиков». Если по 94-му ФЗ в реестр вносилось только юридическое лицо, то теперь в реестр недобросовестных поставщиков наряду со сведением о юридическом лице вносятся сведения о его органах управления, коллегиальных органах и учредителях. И это, на мой взгляд, серьезное ограничение.
У нас пока нет реестра недобросовестных участников. Между тем, мы знаем случаи, когда фирма 32 раза участвовала в торгах, но ни одного контракта не заключила. Участие предполагает подготовку пакета документов, в том числе, нотариально заверенные копии некоторых документов, на что требуются финансовые затраты и отвлечение людей. Закономерно встает вопрос – для чего это нерезультативное участие? Можно предположить, что данные затраты каким-то образом компенсируются, возможно, через договоренности с другими участниками торгов?
Естественно, мы проводим работу по отслеживанию таких конкурсантов и соответствующую информацию передаем в правоохранительные органы. Есть и реальные результаты – пока это одно уголовное дело, по которому человек, пытающийся договориться, получил реальный приговор.
– Как складываются ваши отношения с краевой и муниципальной властью, ведь вы контролируете проведение различных торгов, это не раздражает чиновников?
– Бывают разногласия и моменты недовольства деятельность «смежников» из органов власти, но я бы сказал, что все-таки мы конструктивно сотрудничаем. Мы участвуем в различных межведомственных комиссиях и рабочих группах, созданных администрацией Приморского края, таких, как комиссия по противодействию коррупции, которую возглавляет губернатор края Владимир Миклушевский, комиссия по мониторингу ценовой ситуации под руководством вице-губернатора Сергея Сидоренко, комиссия по устойчивому развитию экономики Приморского края, которую возглавляет первый вице-губернатор Василий Усольцев.
С муниципалитетами пытаемся вести всестороннюю разъяснительную работу, убеждая, что лучше предупредить нарушение, чем потом платить существенные штрафы. И надо подчеркнуть, находим понимание. Поэтому работники муниципалитетов обращаются к нам, когда возникают вопросы. Проводим кустовые семинары, на которых выступают наши работники. У нас есть отдел по контролю органов власти, который возглавляет О.М. Самсонова, она постоянно выезжает в различные города и районы Приморья.
Ликбез в области госзакупок – наша важнейшая установка, более того, одно из направлений деятельности так и называется – адвокатирование деятельности антимонопольного ведомства. Эта работа направлена на предупреждение различных нарушений в сфере госзакупок и антимонопольного законодательства.
информационно-аналитическое издание "Служу Отечеству" №7(89), июль 2015г.