Покупать лимузины с позолоченными дверными ручками чиновникам теперь будет сложнее
На смену закону № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» пришел новый – № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Он опубликован в «Российской газете» 12 апреля 2013 года и вступает в силу 1 января 2014 г.
За что только не ругали участники процесса госзакупок действующий сегодня ФЗ № 94 – и за возможность доступа к конкурсам компаний, прямо скажем не планирующих выполнять заказ, и за победу откровенно демпингующих участников конкурсов и аукционов, и за недостаточную эффективность реестра недобросовестных поставщиков. Насколько новый закон поможет решить эти и другие проблемы, какие нормы и правила вносит в непростой процесс распределения бюджетных средств, чтобы сделать его прозрачным и предотвратить злоупотребления, «ЗР» беседует с заместителем руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю Дмитрием АБРОСИМОВЫМ.
Барьер недобросовестным
– Дмитрий Евгеньевич, новый закон о федеральной контрактной системе ставит на пути недобросовестных поставщиков эффективные препоны?
– Все-таки хотел бы начать с причины появления системы госзакупок в существующем виде. Раньше этот процесс был абсолютно не прозрачен, и доступ к бюджетным средствам получали либо прикормленные к той или иной организации свои люди, либо совершенно случайные компании. Закон № 94-ФЗ эту теневую сторону экономики вывел на свет. Система госзакупок в том виде, в котором она существует сегодня, предоставила больше возможностей для всех организаций участвовать в этом процессе. И многие компании, которые 10 лет назад не могли даже помечтать о том, чтобы участвовать в торгах и получить госзаказ, сегодня совершенно свободно этим механизмом пользуются, потому что он достаточно простой. А что касается недобросовестных людей, то они есть в любой экономике, в любой сфере деятельности. Появились они и на рынке госзакупок, и закон действительно ставит для них несколько дополнительных барьеров.
Должен заметить, что эта работа велась постоянно в течение последних лет. Например, изначально предусматривался такой вид обеспечения контракта, как договор поручительства, но со временем начали массово появляться фиктивные договоры, и законодатель уточнил норму закона, отменив договоры поручительства, оставив в качестве обеспечения контракта банковскую гарантию. Сейчас начали появляться фиктивные банковские гарантии. Новый закон также предусматривает препятствие этому - ведение реестра банковских гарантий, в котором должна быть зарегистрирована каждая гарантия.
Вообще, должен подчеркнуть преемственность этих двух документов, законодатель отнюдь не отказался от проверенных временем положений ФЗ № 94, они перешли в Закон о ФКС, наряду с новыми. Например, в качестве своеобразного способа борьбы с откровенным занижением цен товара предусмотрено повышенное финансовое обеспечение контракта.
Как правило, цены в процессе конкурса или аукциона снижаются в среднем на 10-20%. Если цена снижается более чем на 25%, то либо заказчик неправильно ее обосновал, либо это действительно демпинг, который, кстати говоря, может совершаться с разными целями. Возможно, кто-то хочет выйти на рынок, используя максимальное снижение цены как элемент маркетинговой стратегии, или получить какое-то иное преимущество. Например, недавно в Москве ФГУП «РИА Новости» проводило конкурс на поставку профессионального фотооборудования для освещения Олимпиады-2014 в Сочи с начальной ценой в 67,4 млн рублей. Конкурс выиграла компания Nikon, предложившая поставить фототехнику всего за 1 рубль. Ясно, что это было имиджевое решение, и если техника будет вовремя поставлена, то ничего страшного в этом нет, наоборот, государство сэкономило на этом большие деньги. Но для того, чтобы такой договор был гарантированно исполнен, в соответствии с новым законом в случае снижения начальной цены закупки, превышающей 15 млн рублей, более чем на 25% поставщик должен будет представить повышенное обеспечение контракта – в 1,5 раза больше обычной нормы (денежный залог или банковская гарантия). Если же начальная цена контракта равна или менее 15 млн руб., то участник закупки может предоставить либо повышенное обеспечение, либо информацию, подтверждающую его добросовестность.
Закон против роскоши
– Механизм определения начальной цены закупки тоже изменяется?
– Можно сказать, он уточняется. Действующий закон говорит о том, что начальная максимальная цена должна быть обоснована, но не уточняет, каким образом. Поэтому у заказчиков возникали сложности, особенно с товаром уникальным, например для научно-исследовательских организаций. Новый закон устанавливает несколько методов обоснования цен, называя приоритетным метод сопоставления рыночных цен (анализ рынка). В законе оговаривается, что такое однородный, идентичный товар, чтобы можно было проводить обоснование цен в сравнении с чем-либо, предусматривается также изучение исполненных ранее контрактов.
Нововведения связаны, скорее, не с обоснованием цены, а с обоснованием закупки вообще. Новый закон говорит о том, что закупаемый товар, работа и услуга должны обеспечивать исполнение государственной функции, но не иметь избыточных потребительских свойств и не являться предметами роскоши. У всех на слуху скандалы в различных ведомствах с покупкой, скажем, очень дорогих автомобилей. Теперь руководители государственных органов должны будут обосновывать, для чего им нужен, например, не просто полноприводной джип, а автомобиль с позолоченными дверными ручками, кожаным салоном и т.п.
Кроме того, вводится планирование госзакупок в соответствии со сметой расходов государственных и муниципальных органов – на срок действия бюджета, скажем, какой-то программы или на год. Причем планы будут доступны для всех участников процесса, скорее всего, они будут помещаться на сайте zakupki.gov.ru, но пока этот вопрос не урегулирован. Главный принцип всей системы госзакупок и сегодня, и в ближайшем будущем – полная прозрачность. Будет создана единая информационная система, заключающая в себе весь процесс закупок от начала до конца. Любой может зайти на сайт и увидеть план-график закупок, обоснование покупки, информацию о размещении заказа, сведения о заключении контракта, с кем и на какую сумму он заключен, сведения об исполнении контракта, об аудите конкретного контракта, о мониторинге всего процесса закупок. В каком-то смысле, наверное, эту информационную систему можно сравнить с Госпланом СССР, только более совершенным и доступным каждому члену общества.
Незнание освобождает
от участия
– Закон о ФКС улучшает ситуацию с госзакупками?
– На счет улучшения можно будет сказать чуть позже, когда новый закон начнет действовать, но то, что он модернизирует всю систему, это однозначно. Сегодня Закон № 94-ФЗ обеспечивает контроль только самого размещения закупки, мы не можем посмотреть планирование – ту же «необходимость» в чрезмерно дорогих автомобилях, проверить исполнение контракта в должной мере. Поставили, например, деревянные двери или картонные вместо стальных, если заказчик договорится с подрядчиком, они могут делать почти все, что угодно. И даже проверка постфактум не каждое нарушение может выявить. Например, мы получили жалобу на одно из подразделений ГУФСИН Приморского края о том, что там закупался некачественный уголь, не тот, который должен был быть поставлен по госконтракту, но когда эта жалоба пришла, уголь уже сожгли и проверить, как было на самом деле, оказалось невозможно.
Новый закон, в принципе, все эти процедуры урегулировал.
– Дмитрий Евгеньевич, нередко частные предприниматели не могут стать реальными участниками госзакупок, несмотря на требование до 15% закупок осуществлять только у субъектов малого бизнеса. Новый закон в этой части что-то изменяет?
- Норма такая была в 94-м и осталась в новом законе, но дело в том, что сегодняшняя норма фактически не очень работает. Зачастую на такие торги просто никто не выходит. Основная проблема, на мой взгляд, – незнание того, как вообще можно стать участником госзакупки, потому что для этого нужно потрудиться: надо получить элекронно-цифровую подпись, нужно хотя бы пару раз прочитать соответствующий закон, поучиться самому или кого-то послать на учебу, посмотреть, наконец, как это фактически происходит. Далеко не каждый предприниматель готов идти по этому пути.
Гораздо существеннее другое препятствие – объем лотов. Например, закупаются различные продукты питания на сумму 500 млн руб., и в данном случае, скажем, глава крестьянско-фермерского хозяйства, у которого есть только картофель и морковь, не может принять участие в торгах, потому что не в состоянии обеспечить объемную поставку, да еще разной номенклатуры.
Здесь решение может быть только одно: предприниматели с узкой специализацией и малыми объемами производства должны объединяться и выходить на конкурс сообща или победитель должен привлекать их как субподрядчиков.
Но тем не менее торги исключительно для малого бизнеса должны проводиться. И если в ходе проверки конкретной организации выясняется, что из 10 аукционов ни в одном нет соответствующей пометки для субъектов малого бизнеса, значит норма нарушена. За это предусмотрена ответственность в Кодексе об административных правонарушениях.
В реестр недобросовестных занесут имена
– Какие изменения ждут реестр недобросовестных поставщиков, ведь не секрет, что сегодня эта форма воздействия на людей, мягко говоря не очень честных, почти неэффективна?
– Действительно, сейчас в реестр вносятся сведения только об организациях, и учредитель компании, попавшей в реестр, может вновь зарегистрировать юридическое лицо, что и происходит на практике. Те люди, которые с умыслом не исполняют закон, демпингуя и нарушая условия контракта, просто-напросто организуют множество фирм. В новом законе о ФКС предусмотрено, что, во-первых, в реестре должна содержаться информация об учредителях, совете директоров, генеральном директоре. Во-вторых, заказчик будет не просто иметь право на проверку участника на предмет нахождения в реестре, как сегодня, он будет уже обязан осуществлять такую проверку перед заключением контракта.
В Приморском УФАС также считают, что нужно вводить пошлину за обжалование действий заказчика. Мы направили такое предложение в ФАС России.
– Расскажите о порядке вступления нового закона в силу?
– Федеральный закон № 44 вступает в силу частями, но в основном – с 1 января 2014 года. Это основной процесс закупок, размещения заказов, обоснование цены. Обязательное обоснование закупок и планирование вступит в силу с января 2015 года, а с 1 января 2016 вступит в силу требование о закупке только в соответствии с планами-графиками.
Положение о единой информационной системе вступает в силу с 1 января 2014 года, но с определенными исключениями и эта система постепенно будет наполняться. Федеральный закон № 94-ФЗ прекращает действие с 1 января 2014.