ПРОТОКОЛ № 025/04/14.9-810 /2020
об административном правонарушении
25 июня 2020 года г. Владивосток
Протокол составлен начальником отдела контроля органов власти Управления Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю (далее также – Приморское УФАС России) <...> в отношении должностного лица – <...>, главы города Владивостока, гражданина Российской Федерации
В присутствии представителей <...>, уполномоченной доверенностью от 16.06.2020 б/н , и <...>, уполномоченного доверенностью от 16 июня 2020 года б/н
Событие административного правонарушения и его квалификация:
30 декабря 2019 года решением Приморского УФАС России по делу № 025/01/15-861/2019 признан факт нарушения администрацией города Владивостока части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
Нарушение выразилось в непринятии мер по прекращению осуществления хозяйствующим субъектом МУПВ «Некрополь» (далее-предприятие) функции (полномочий) органа местного самоуправления по ведению дел (управлению делами) на общественных кладбищах, то есть по выполнению властных организационно-распорядительных и контрольных полномочий, включающих прием заявок на захоронение, выдачу разрешений на захоронение, предоставление мест (участков) для захоронения, ведение учетно-регистрационной работы, определение режима работы кладбищ и порядка въезда на кладбища, контроль за соблюдением правил, установленных на территории кладбищ.
Указанное действие (бездействие) обеспечило дальнейшее выполнение МУПВ «Некрополь» функции (полномочий) органа местного самоуправления по ведению дел (управлению делами) на общественных кладбищах, которой хозяйствующий субъект был наделен администрацией незаконно, что ограничило конкуренцию на товарном рынке оказания услуг по погребению и иных связанных с ним услуг (ритуальных услуг) в границах г. Владивостока, так как предприятию, состоящему в конкурентных отношениях с иными хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность по организации похорон и предоставлению связанных с ними услуг (по оказанию ритуальных услуг), предоставлены преимущественные условия деятельности на территории городских общественных кладбищ, а деятельность иных хозяйствующих субъектов на указанном товарном рынке поставлена в зависимость от принятия предприятием (его должностными лицами) властных организационно-распорядительных решений, то есть поставлена в зависимость от волеизъявления лица, состоящего с ними в конкурентных отношениях.
Из материалов дела следует, что дело № 025/01/15-861/2019 было возбуждено на основании части 8 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции в связи с невыполнением администрацией в установленный срок (до 4 октября 2019 г.) предупреждения от 02.09.2019 исх. № 7936/08 о прекращении действий, содержащих признаки нарушения антимонопольного законодательства, а именно о необходимости принятия мер по прекращению выполнения МУПВ «Некрополь» функции (полномочий) органа местного самоуправления по ведению дел на общественных кладбищах г. Владивостока, включающей прием заявок на погребение, предоставление (выделение) участков для захоронения, выдачу разрешений на захоронение, осуществление регистрационно-учетной работы, выполнение контрольных функций и др. административно-распорядительных полномочий и передаче указанной функции (полномочий) для ее выполнения уполномоченному органу администрации.
Администрация в обоснование невыполнения предупреждения письмом от 20.09.2019 № 11571д указала, что предприятие осуществляет деятельность по организации ритуальных услуг в соответствии с нормами действующего законодательства, исполнение предупреждения повлечет нарушение норм действующего законодательства и невозможность реализации органом местного самоуправления своих полномочий по организации ритуальных услуг на территории Владивостокского городского округа.
Исследованием материалов дела установлено следующее.
МУП «Некрополь», наделенное постановлением администрации г. Владивостока от 03.10.2000 № 1836 статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела, согласно Уставу и выписке из ЕГРЮЛ является коммерческой организацией, целью которой является извлечение прибыли, хозяйствующим субъектом, осуществляющим деятельность по организации похорон и предоставлению связанных с ними услуг (код экономической деятельности ОКВЭД 96.03): оказание ритуальных услуг населению, в том числе рытье могил; изготовление, приобретение и реализация погребальных принадлежностей, гробов, венков, одежды, памятников, урн; организация и проведение похоронного и поминальных обрядов; организация транспортного обеспечения ритуальных обрядов и др.
Одновременно, что подтверждается материалами дела и не опровергалось администрацией, МУПВ «Некрополь» помимо оказания услуг по погребению и связанных с ним услуг, осуществляет полномочиями по ведению дел (управлению делами) на общественных кладбищах «Лесное», «Морское», «Аякс», «Подножье», «Центральное», то есть административно-распорядительными полномочиями, включающими предоставление (отвод) участка земли под захоронение, выдачу разрешений на захоронение, ведение учетно-регистрационной работы, регулирование въезда на территорию общественных кладбищ, контроль за соблюдением порядка на общественных кладбищах, принятие соответствующих решений, имеющих правовое значение и последствия для хозяйствующих субъектов, состоящих в конкурентных отношениях с предприятием.
Следовательно, МУПВ «Некрополь» является хозяйствующим субъектом, наделенным статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела, осуществляющим деятельность по организации похорон и предоставлению иных связанных с ними услуг на возмездной основе, и одновременно выполняющим функцию (полномочия) местного самоуправления по ведению дел на указанных кладбищах, что подтверждается и не опровергается пояснениями администрации и предприятия.
Таким образом, МУПВ «Некрополь» является организацией, состоящей в конкурентных отношениях с иными хозяйствующими субъектами, осуществляющими такую же деятельность, и при этом наделено властными, административно - распорядительными полномочиями по ведению дел (управлению делами) на общественных городских кладбищах, включающих прием заявок на захоронение, выдачу разрешений на захоронение, предоставление мест (участков) для захоронения, ведение учетно-регистрационной и контрольной работы.
Материалами дела подтверждается, что от решений, принятых МУПВ «Некрополь», зависит осуществление иными хозяйствующими субъектами, состоящими в конкурентных отношениях с предприятием, деятельность по оказанию ритуальных услуг (услуг по погребению) на общественных кладбищах г. Владивостока.
Часть 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции содержит прямой запрет на наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами (полномочиями) федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления (далее - органы власти), за исключением случаев, установленных федеральным законом, Указом Президента, постановлением Правительства РФ.
Состав нарушения части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции образуют два обстоятельства: наделение хозяйствующего субъекта функциями (полномочиями) органа власти и такое наделение является незаконным, то есть не предусмотренным федеральным законом, указом Президента РФ, постановлением Правительства РФ.
Данная норма введена в связи с тем, то нарушение этого запрета создает или может создавать реальную угрозу конкуренции, поскольку хозяйствующий субъект, наделенный функциями органа власти, получает преимущества в сравнении с другими хозяйствующими субъектами, действующими на том же товарном рынке, что и указанный хозяйствующий субъект.
Исходя из этого, для признания в действиях органов власти нарушения части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, подлежит установлению (доказыванию) незаконное наделение хозяйствующего субъекта функциями (полномочиями) орган власти.
Пунктом 23 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-ФЗ) организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения отнесены к вопросам местного значения городского округа. При этом из положений части 1 статьи 2 и части 3 статьи 17 данного Закона следует, что решение вопросов местного значения осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.
Отношения, связанные с организацией ритуальных услуг, регулируются Федеральным законом от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (далее также - Закон о погребении, Закон № 8-ФЗ).
Таким образом, орган местного самоуправления при организации ритуальных услуг и содержании мест захоронения должны руководствоваться Законом о погребении.
Пунктами 1 и 4 статьи 18 Закона о погребении установлено, что общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления, данные органы также определяют порядок деятельности общественных кладбищ.
Согласно пункту 2 статьи 25 и пункту 1 статьи 29 названного Закона организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. При этом погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.
Исходя из оценки полномочий по организации ритуальных услуг и содержанию на территории городского округа мест захоронения, отнесенных Федеральным законом N 131-ФЗ к ведению городских округов вопросов в сфере похоронного дела, во взаимосвязи с положениями Федерального закона N 8-ФЗ органы местного самоуправления должны осуществлять меры организационно-властного воздействия, направленные на создание условий, обеспечивающих каждому человеку после его смерти погребение с учетом его волеизъявления.
Поскольку Закон о погребении не дает определение понятию «ведение», слово «ведение» определяется согласно общепризнанному понятию. Согласно общепризнанному понятию слово «ведение» означает заведование, управление, руководство, распоряжение, администрирование.
Из этого следует, что ведение дел, управление делами, осуществление руководства делами на общественных кладбищах, организация работы общественных кладбищ отнесены Законом о погребении к функции (полномочиям) органа местного самоуправления.
Следовательно, выполнять организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в отношении объекта заведования – общественных кладбищ, что предполагает принятие соответствующих решений, имеющих юридическое значение и влекущих определенные юридические последствия, могут только органы местного самоуправления самостоятельно.
Возможность передачи общественных кладбищ в ведение (заведование, управление, администрирование) хозяйствующего субъекта и наделения хозяйствующего субъекта указанными полномочиями органа местного самоуправления указанными федеральными законами не предусмотрена.
Таким образом, нахождение общественных кладбищ в ведении хозяйствующего субъекта и осуществление последним организационно-распорядительной или административно-хозяйственной функции, включающей полномочия по предоставлению (отводу) участка земли под захоронение, выдаче разрешений на захоронение, ведение учетно-регистрационной работы, регулирование въезда на территорию общественных кладбищ, контроль за соблюдением порядка на общественных кладбищах, противоречит законодательству о похоронном деле.
В соответствии с пунктом 1 статьи 9 Закона о погребении супругу, близким родственникам, иным родственникам, законному представителю или иному лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, гарантируется оказание на безвозмездной основе следующего перечня услуг по погребению: 1) оформление документов, необходимых для погребения; 2) предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения; 3) перевозка тела (останков) умершего на кладбище (в крематорий); 4) погребение (кремация с последующей выдачей урны с прахом).
Пунктом 2 стати 9 Закона о погребении предусмотрено, что услуги по погребению, указанные в пункте 1 настоящей статьи, оказываются специализированной службой по вопросам похоронного дела.
Пунктом 3 статьи 9 Закона о погребении установлено, что стоимость услуг специализированной службы по вопросам похоронного дела возмещается за счет средств Пенсионного фонда Российской Федерации, федерального бюджета, Фонда социального страхования Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации.
Согласно пункту 1 статьи 10 Закона № 8-ФЗ в случае, если погребение осуществлялось за счет средств супруга, близких родственников, иных родственников, законного представителя умершего или иного лица, взявшего на себя обязанность осуществить погребение умершего, им выплачивается социальное пособие на погребение в размере, равном стоимости услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, указанному в пункте 1 статьи 9 настоящего Федерального закона.
Из положений статей 9 и 10 вышеупомянутого закона в их системном единстве следует, что, устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности, возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, федеральный законодатель не конкретизирует способ и порядок их реализации и не запрещает выполнение данной деятельности (деятельности по погребению) другими хозяйствующими субъектами, определяя лишь, что качество предоставляемых услуг должно соответствовать требованиям, устанавливаемым органами местного самоуправления.
Анализ приведенных законоположений приводит к заключению о том, что федеральный законодатель предусмотрел создание в муниципальном образовании специализированной службы именно органом местного самоуправления как гарантию безусловного исполнения требований Федерального закона N 8-ФЗ и одновременно предоставил лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, право выбора хозяйствующего субъекта, оказывающего услуги в сфере похоронного дела.
Кроме того, в силу положений пункта 1 статьи 1 и пункта 1 статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации граждане и юридические лица свободны в заключении договора, в том числе по оказанию услуги по погребению умершего.
Статьей 6 Федерального закона N 8-ФЗ указано, что в случае мотивированного отказа кого-либо из лиц, указанных в волеизъявлении умершего, от исполнения его волеизъявления, оно может быть исполнено иным лицом, взявшим на себя обязанность осуществлять погребение, либо осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела.
По смыслу статьи 12 Федерального закона N 8-ФЗ в случае отсутствия перечисленных в этой норме лиц или невозможности ими осуществить погребение, а также погребение умерших на дому, на улице или в ином месте после установления органами внутренних дел их личности и погребение умерших, личность которых не установлена, осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела с выполнением гарантированного перечня услуг по погребению.
Таким образом, обязанность по погребению указанных умерших при отсутствии лиц (в том числе организаций и индивидуальных предпринимателей), которые взяли бы на себя осуществление погребения, возлагается на специализированные службы по вопросам похоронного дела.
Из совокупного применения перечисленных норм следует, что специализированная служба по вопросам похоронного дела создается органами местного самоуправления исключительно в целях обеспечения государственных социальных гарантий для погребения умерших при отсутствии супруга, близких родственников, иных родственников либо законного представителя умершего или при невозможности осуществить ими погребение, а также при отсутствии иных лиц, взявших на себя обязанность осуществить погребение, умерших, личность которых не установлена (невостребованных и безродных), и оказанию близким родственникам и другим лицам гарантированного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе в пределах размерах социального пособия на погребение с последующим возмещением специализированной службе расходов из бюджета по каждому факту захоронения.
Вместе с тем, специализированная служба может быть наделена правом на оказание услуг по погребению и связанных с ним услуг (на оказание ритуальных услуг) на возмездной основе (за плату).
Федеральный закон N 8-ФЗ не содержит понятие специализированной службы по вопросам похоронного дела, такое понятие содержится в пункте 2.1.3 ГОСТа 32609-2014: "специализированная служба по вопросам похоронного дела - это хозяйствующий субъект, на который возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших или погибших".
Статья 3 Закона № 8-ФЗ определяет погребение как обрядовые действия по захоронению тела (останков) человека после его смерти в соответствии с обычаями и традициями, не противоречащими санитарным и иным требованиям. Погребение может осуществляться путем предания тела (останков) умершего земле (захоронение в могилу, склеп), огню (кремация с последующим захоронением урны с прахом), воде (захоронение в воду в порядке, определенном нормативными правовыми актами Российской Федерации).
Межгосударственный стандарт ГОСТ 32609-2014, введенный в действие с 1 января 2016 года приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 11 июня 2014 года N 551-ст и устанавливающий обязательные для применения в документах термины и определения в области похоронного дела (далее - ГОСТ 32609-2014), определяет ритуальные услуги как результат непосредственного взаимодействия исполнителя и потребителя, а также деятельность исполнителя по погребению останков, праха умерших или погибших, проведению похорон, содержанию мест захоронений, указывая в примечании, что под ритуальными услугами следует подразумевать похоронные и мемориальные услуги (пункт 2.1.4).
Согласно статье 3 Закона Приморского края от 23.12.2005 N 332-КЗ (ред. от 03.08.2018) "О погребении и похоронном деле в Приморском крае" погребение - обрядовые действия по захоронению тела (останков) человека после его смерти в соответствии с обычаями и традициями, не противоречащими санитарным и иным требованиям. Похоронное дело - деятельность по оказанию ритуальных, обрядовых, производственных, юридических и иных сопутствующих услуг, связанных с созданием и эксплуатацией объектов похоронного назначения, а также организацией и проведением похорон. Ритуальные услуги - предоставление населению определенного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе или за плату. К ритуальным услугам относятся:1) оформление документов, необходимых для погребения;2) захоронение и перезахоронение;3) кремация тела; 4) транспортировка тел (останков) умерших (погибших); 5) изготовление и опайка цинковых гробов;6) предоставление гробов (кроме цинковых), а также урн для захоронения праха умершего;7) санитарная и косметическая обработка тел; 8) облачение тел;9) бальзамирование; 10) изготовление и установка надмогильных сооружений; 11) изготовление надписей на памятниках и фотокерамических изделий; 12) производство и предоставление различных предметов ритуала; 13) уход за местами погребения и отдельными захоронениями; 14) иные виды услуг, необходимых для погребения.
Как определяет статья 4 Закона о защите конкуренции товар - объект гражданских прав (в том числе работа, услуга, включая финансовую услугу), предназначенный для продажи, обмена или иного введения в оборот.
Следовательно, услуги по погребению, в том числе оказываемые в пределах гарантированного перечня, обладают свойствами товара, относятся (в связи с недоказанностью иного) к конкурентному виду услуг, деятельность специализированных служб по вопросам похоронного дела по погребению всегда является экономической деятельностью, код ОКВЭД 96.03.
Таким образом, специализированная служба по вопросам похоронного дела, создаваемая органом местного самоуправления, является хозяйствующим субъектом, в полномочия которого входит исключительно погребение умерших – совершение обрядовых действий по захоронению тела останков человека после его смерти, предоставление в соответствии с пунктом 1 статьи 9 Закона о погребении услуг по погребению, в состав которых входит оформление документов, необходимых для погребения (справки о смерти, свидетельства о смерти); предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения; перевозка тела (останков) умершего на кладбище (в крематорий); погребение (кремация с последующей выдачей урны с прахом), из чего следует, что специализированная служба по вопросам похоронного дела является таким же участником товарного рынка, как и другие хозяйствующие субъекты, осуществляющие деятельность по погребению (код ОКВЭД 96.03.), состоит с ними в конкурентных отношениях.
Осуществление организационно-распорядительной или административно-хозяйственной функции, включающей полномочия по предоставлению (отводу) в соответствии с пунктом 1 статьи 7 Закона о погребении бесплатного участка земли под захоронение, выдаче разрешений на захоронение, ведение учетно-регистрационной работы, регулирование въезда на территорию общественных кладбищ, контроль за соблюдением порядка на общественных кладбищах, не относится к услугам по погребению (к ритуальным услугам).
Передача общественных кладбищ в ведение специализированной службы и наделение специализированной службы полномочиями органа местного самоуправления по решению вопросов местного значения, а именно административно - распорядительными полномочиями, включающими полномочия по предоставлению (отводу) участка земли под захоронение, выдачу разрешений на захоронение, ведение учетно-регистрационной работы, регулирование въезда на территорию общественных кладбищ, контроль за соблюдением порядка на общественных кладбищах, то есть наделение специализированной службы по вопросам похоронного дела, являющейся хозяйствующим субъектом, правом хозяйничать на общественных кладбищах не предусмотрена Законом о погребении, следовательно, является незаконной.
Таким образом, наделение хозяйствующего субъекта МУПВ «Некрополь», являющегося одновременно специализированной службой по вопросам похоронного дела и осуществляющего деятельность по организации похорон (оказанию ритуальных услуг) на возмездной основе функцией (полномочиями) органа местного самоуправления по ведению дел (управлению делами) на общественных кладбищах городского округа является незаконным, не соответствующим Закону о погребении.
В результате анализа состояния конкуренции на товарном рынке, проведенного в соответствии с Приказом ФАС России от 28 апреля 2010 года № 220, установлено, что продуктовые границы исследуемого товарного рынка - оказание услуг по погребению и иных связанных с ним услуг (организация похорон и предоставление связанных с ними услуг, предоставление услуг по погребению), географические границы товарного рынка определяются территорией г. Владивостока, временной интервал исследования – с апреля 2019 года (с момента фиксации фактов препятствования со стороны МУПВ «Некрополь» в осуществлении деятельности хозяйствующими субъектами) до настоящего времени.
Наделение хозяйствующего субъекта МУП «Некрополь» функцией (полномочиями) органа местного самоуправления по ведению дел (управлению делами) на общественных кладбищах городского округа и непринятие мер по прекращению выполнения предприятием указанной функции ограничил конкуренцию, так как такому хозяйствующему субъекту предоставлены преимущественные условия деятельности на товарном рынке по оказанию услуг по погребению и связанных с ним услуг (по оказанию ритуальных услуг) в географических границах г. Владивостока, в том числе ввиду того, что деятельность иных хозяйствующих субъектов на указанном товарном рынке поставлена в зависимость от волеизъявления лица, состоящего с ними в конкурентных отношениях.
Таким образом, администрация, не приняв меры по прекращению осуществления хозяйствующим субъектом МУПВ «Некрополь» (далее-предприятие) функции (полномочий) органа местного самоуправления по ведению дел (управлению делами) на общественных кладбищах, то есть по осуществлению властных организационно-распорядительных и контрольных полномочий, включающих прием заявок на захоронение, выдачу разрешений на захоронение, предоставление мест (участков) для захоронения, ведение учетно-регистрационной работы, определение режима работы кладбищ и порядка въезда на кладбища, контроль за соблюдением правил, установленных на территории кладбищ,тем самым обеспечив дальнейшее выполнение МУПВ «Некрополь» функции (полномочий) органа местного самоуправления по ведению дел (управлению делами) на общественных кладбищах, которой хозяйствующий субъект был наделен незаконно, нарушила запрет, установленный частью 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, что ограничило конкуренцию на товарном рынке оказания услуг по погребению и иных связанных с ним (ритуальных услуг) в границах г. Владивостока, так как предприятию, состоящему в конкурентных отношениях с иными хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность по организации похорон и предоставлению связанных с ними услуг (по оказанию ритуальных услуг), предоставлены преимущественные условия деятельности на территории городских общественных кладбищ, а деятельность иных хозяйствующих субъектов на указанном товарном рынке поставлена в зависимость от принятия предприятием (его должностными лицами) властных организационно-распорядительных решений, то есть поставлена в зависимость от волеизъявления лица, состоящего с ними в конкурентных отношениях.
Обоснованность позиции Приморского УФАС России подтверждена судебной практикой (судебными актами: Апелляционным определением Судебной коллегии по административным дела ВС РФ от 25.07.2018 № 9-АПГ18-9; Определением ВС РФ от 27.04.2017 № 301-КГ17-4039; Определение ВС РФ от 22.01.2019 № 304-КГ18-23409; постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 17.01.2013 по делу № А53-3751/2012,Постановление Президиума ВАС РФ от 18.05.2011 № 17206/10 по делу № А76-6041/2010, постановление Президиума ВАСРФ от 23.09.2008 № 12027/07 по делу № А33-9227/2006 и др.).
В соответствии с частью 1.2 статьи 28.1 КоАП РФ принятие антимонопольным органом решения, которым установлен факт нарушения антимонопольного законодательства, является поводом к возбуждению дела об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 14.9 КоАП РФ.
Частью 1 статьи 14.9 КоАП РФ предусмотрено, что действия (бездействие) должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных лиц органов или организаций, государственных внебюджетных фондов, а также организаций, участвующих в предоставлении государственных или муниципальных услуг, которые недопустимы в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации и приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, а равно к ограничению свободного перемещения товаров (работ, услуг), свободы экономической деятельности, за исключением случаев, предусмотренных частью 7 статьи 14.32 настоящего Кодекса, - влекут наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от пятнадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей.
Согласно части 7 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции при условии выполнения предупреждения дело о нарушении антимонопольного законодательства не возбуждается и лицо, выполнившее предупреждение, не подлежит административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства в связи с его устранением.
Субъектом нарушения части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции является орган власти (государственный орган или орган местного самоуправления), а не конкретное должностное лицо, в связи с чем предупреждение выдается органу власти, а не конкретному должностному лицу.
Однако субъектом правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 14,9 КоАП РФ, при невыполнении органом власти (государственным органом, органом местного самоуправления) предупреждения являются должностные лица органа власти, действия (бездействие) которых привели к совершению органом власти нарушения антимонопольного законодательства.
Статья 2.4 КоАП РФ к должностным лицам относит лиц, выполняющих организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.
Пунктом 4 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 16.10.2009 N 19 (ред. от 24.12.2019) разъяснено, что под организационно-распорядительными функциями следует понимать полномочия должностного лица, которые связаны с руководством трудовым коллективом государственного органа, государственного или муниципального учреждения (его структурного подразделения) или находящимися в их служебном подчинении отдельными работниками, с формированием кадрового состава и определением трудовых функций работников, с организацией порядка прохождения службы, применения мер поощрения или награждения, наложения дисциплинарных взысканий и т.п.
К организационно-распорядительным функциям относятся полномочия лиц по принятию решений, имеющих юридическое значение и влекущих определенные юридические последствия
Материалами дела подтверждается, что предупреждение о необходимости прекращения действия (бездействия), содержащего признаки нарушения антимонопольного законодательства, администрацией не выполнено.
Частью 1 статьи 27 Устава г. Владивостока закреплено, что высшим должностным лицом города Владивостока, обладающим в соответствии с настоящим Уставом собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, и возглавляющим администрацию города Владивостока является глава города Владивостока.
Согласно части 1 статьи 28 Устава глава города Владивостока обладает следующими полномочиями: издает в пределах своих полномочий правовые акты (п. 3); руководит деятельностью администрации в соответствии с настоящим Уставом (п. 8); организует и обеспечивает исполнение полномочий администрации города Владивостока по решению вопросов местного значения.
Таким образом, должностным лицом, выполняющим организационно-распорядительные функции (полномочия), то есть принимающим решения, имеющие юридическое значение и влекущее юридические последствия, в администрации является глава г. Владивостока.
На основании Решения Думы города Владивостока от 28.03.2019 № 208 главой г. Владивостока является <...>.
Следовательно, должностным лицом, не обеспечившим выполнение полномочий администрации по решению вопроса местного значения «организация ритуальных услуг» в соответствии с антимонопольным законодательством, то есть совершившим, несоответствующие антимонопольному законодательству действие (бездействие) при решении указанного вопроса местного значения, является <...>.
Исходя из этого, должностным лицом администрации, совершившим недопустимое в соответствии антимонопольным законодательством действие (бездействие), ограничившее конкуренцию на товарном рынке оказания услуг по погребению и связанных с ним услуг (ритуальных услуг), а именно не принявшим меры по прекращению выполнения МУПВ «Некрополь» функции (полномочий) органа местного самоуправления по ведению дел (управлению делами) на общественных кладбищах Владивостокского городского округа, которым хозяйствующий субъект был наделен незаконно, установленное решением по делу № 025/01/15-861/2019, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 14.9 КоАП РФ, является <...>
Конкретно <...> как главой города Владивостока, обладающего административно-распорядительными полномочиями в отношении администрации, не обеспечено принятие мер (принятие соответствующего решения) по прекращению осуществления хозяйствующим субъектом МУПВ «Некрополь» функции (полномочий) органа местного самоуправления по ведению дел (управлению делами) на общественных кладбищах Владивостокского городского округа, которым хозяйствующий субъект был наделен незаконно.
Время совершения правонарушения определено с 5 октября 2019 года до настоящего времени
Место совершения правонарушения: г. Владивосток, Океанский пр-т, 20
В соответствии с частью 1 ст. 25.1 КоАП РФ лицу, в отношении которого ведётся производство по делу об административном правонарушении, разъяснено, что он вправе знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью защитника, а также иными процессуальными правами в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.
Лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, разъяснена статья 51 Конституции РФ: никто не обязан свидетельствовать против себя самого, своего супруга и близких родственников, круг которых определяется федеральным законом.
Объяснения лица, в отношении которого возбуждено дело:
Рассмотрение дела № 025/04/14.9-810 /2020 состоится 7 июля 2020 года в 11 часов 00 минут по адресу ул. 1-я Морская, д.2, каб. 446, г. Владивосток.
Лицу, привлекаемому к административной ответственности при себе иметь документ, удостоверяющий личность (паспорт), копию документа, удостоверяющего служебное положение, защитнику (представителю) - документ, удостоверяющий личность (паспорт) и доверенность на представление интересов по делу об административном правонарушении с надлежаще оформленными полномочиями, предусмотренными КоАП РФ.
Копия настоящего протокола получена:
_
stdClass Object
(
[vid] => 10734
[uid] => 5
[title] => Протокол № 025/04/14.9-810 /2020 об административном правонарушении
[log] =>
[status] => 1
[comment] => 1
[promote] => 0
[sticky] => 0
[nid] => 10733
[type] => solution
[language] => ru
[created] => 1604361484
[changed] => 1604361484
[tnid] => 0
[translate] => 0
[revision_timestamp] => 1604361484
[revision_uid] => 5
[body] => Array
(
[ru] => Array
(
[0] => Array
(
[value] =>
ПРОТОКОЛ № 025/04/14.9-810 /2020
об административном правонарушении
25 июня 2020 года г. Владивосток
Протокол составлен начальником отдела контроля органов власти Управления Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю (далее также – Приморское УФАС России) <...> в отношении должностного лица – <...>, главы города Владивостока, гражданина Российской Федерации
В присутствии представителей <...>, уполномоченной доверенностью от 16.06.2020 б/н , и <...>, уполномоченного доверенностью от 16 июня 2020 года б/н
Событие административного правонарушения и его квалификация:
30 декабря 2019 года решением Приморского УФАС России по делу № 025/01/15-861/2019 признан факт нарушения администрацией города Владивостока части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
Нарушение выразилось в непринятии мер по прекращению осуществления хозяйствующим субъектом МУПВ «Некрополь» (далее-предприятие) функции (полномочий) органа местного самоуправления по ведению дел (управлению делами) на общественных кладбищах, то есть по выполнению властных организационно-распорядительных и контрольных полномочий, включающих прием заявок на захоронение, выдачу разрешений на захоронение, предоставление мест (участков) для захоронения, ведение учетно-регистрационной работы, определение режима работы кладбищ и порядка въезда на кладбища, контроль за соблюдением правил, установленных на территории кладбищ.
Указанное действие (бездействие) обеспечило дальнейшее выполнение МУПВ «Некрополь» функции (полномочий) органа местного самоуправления по ведению дел (управлению делами) на общественных кладбищах, которой хозяйствующий субъект был наделен администрацией незаконно, что ограничило конкуренцию на товарном рынке оказания услуг по погребению и иных связанных с ним услуг (ритуальных услуг) в границах г. Владивостока, так как предприятию, состоящему в конкурентных отношениях с иными хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность по организации похорон и предоставлению связанных с ними услуг (по оказанию ритуальных услуг), предоставлены преимущественные условия деятельности на территории городских общественных кладбищ, а деятельность иных хозяйствующих субъектов на указанном товарном рынке поставлена в зависимость от принятия предприятием (его должностными лицами) властных организационно-распорядительных решений, то есть поставлена в зависимость от волеизъявления лица, состоящего с ними в конкурентных отношениях.
Из материалов дела следует, что дело № 025/01/15-861/2019 было возбуждено на основании части 8 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции в связи с невыполнением администрацией в установленный срок (до 4 октября 2019 г.) предупреждения от 02.09.2019 исх. № 7936/08 о прекращении действий, содержащих признаки нарушения антимонопольного законодательства, а именно о необходимости принятия мер по прекращению выполнения МУПВ «Некрополь» функции (полномочий) органа местного самоуправления по ведению дел на общественных кладбищах г. Владивостока, включающей прием заявок на погребение, предоставление (выделение) участков для захоронения, выдачу разрешений на захоронение, осуществление регистрационно-учетной работы, выполнение контрольных функций и др. административно-распорядительных полномочий и передаче указанной функции (полномочий) для ее выполнения уполномоченному органу администрации.
Администрация в обоснование невыполнения предупреждения письмом от 20.09.2019 № 11571д указала, что предприятие осуществляет деятельность по организации ритуальных услуг в соответствии с нормами действующего законодательства, исполнение предупреждения повлечет нарушение норм действующего законодательства и невозможность реализации органом местного самоуправления своих полномочий по организации ритуальных услуг на территории Владивостокского городского округа.
Исследованием материалов дела установлено следующее.
МУП «Некрополь», наделенное постановлением администрации г. Владивостока от 03.10.2000 № 1836 статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела, согласно Уставу и выписке из ЕГРЮЛ является коммерческой организацией, целью которой является извлечение прибыли, хозяйствующим субъектом, осуществляющим деятельность по организации похорон и предоставлению связанных с ними услуг (код экономической деятельности ОКВЭД 96.03): оказание ритуальных услуг населению, в том числе рытье могил; изготовление, приобретение и реализация погребальных принадлежностей, гробов, венков, одежды, памятников, урн; организация и проведение похоронного и поминальных обрядов; организация транспортного обеспечения ритуальных обрядов и др.
Одновременно, что подтверждается материалами дела и не опровергалось администрацией, МУПВ «Некрополь» помимо оказания услуг по погребению и связанных с ним услуг, осуществляет полномочиями по ведению дел (управлению делами) на общественных кладбищах «Лесное», «Морское», «Аякс», «Подножье», «Центральное», то есть административно-распорядительными полномочиями, включающими предоставление (отвод) участка земли под захоронение, выдачу разрешений на захоронение, ведение учетно-регистрационной работы, регулирование въезда на территорию общественных кладбищ, контроль за соблюдением порядка на общественных кладбищах, принятие соответствующих решений, имеющих правовое значение и последствия для хозяйствующих субъектов, состоящих в конкурентных отношениях с предприятием.
Следовательно, МУПВ «Некрополь» является хозяйствующим субъектом, наделенным статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела, осуществляющим деятельность по организации похорон и предоставлению иных связанных с ними услуг на возмездной основе, и одновременно выполняющим функцию (полномочия) местного самоуправления по ведению дел на указанных кладбищах, что подтверждается и не опровергается пояснениями администрации и предприятия.
Таким образом, МУПВ «Некрополь» является организацией, состоящей в конкурентных отношениях с иными хозяйствующими субъектами, осуществляющими такую же деятельность, и при этом наделено властными, административно - распорядительными полномочиями по ведению дел (управлению делами) на общественных городских кладбищах, включающих прием заявок на захоронение, выдачу разрешений на захоронение, предоставление мест (участков) для захоронения, ведение учетно-регистрационной и контрольной работы.
Материалами дела подтверждается, что от решений, принятых МУПВ «Некрополь», зависит осуществление иными хозяйствующими субъектами, состоящими в конкурентных отношениях с предприятием, деятельность по оказанию ритуальных услуг (услуг по погребению) на общественных кладбищах г. Владивостока.
Часть 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции содержит прямой запрет на наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами (полномочиями) федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления (далее - органы власти), за исключением случаев, установленных федеральным законом, Указом Президента, постановлением Правительства РФ.
Состав нарушения части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции образуют два обстоятельства: наделение хозяйствующего субъекта функциями (полномочиями) органа власти и такое наделение является незаконным, то есть не предусмотренным федеральным законом, указом Президента РФ, постановлением Правительства РФ.
Данная норма введена в связи с тем, то нарушение этого запрета создает или может создавать реальную угрозу конкуренции, поскольку хозяйствующий субъект, наделенный функциями органа власти, получает преимущества в сравнении с другими хозяйствующими субъектами, действующими на том же товарном рынке, что и указанный хозяйствующий субъект.
Исходя из этого, для признания в действиях органов власти нарушения части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, подлежит установлению (доказыванию) незаконное наделение хозяйствующего субъекта функциями (полномочиями) орган власти.
Пунктом 23 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-ФЗ) организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения отнесены к вопросам местного значения городского округа. При этом из положений части 1 статьи 2 и части 3 статьи 17 данного Закона следует, что решение вопросов местного значения осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.
Отношения, связанные с организацией ритуальных услуг, регулируются Федеральным законом от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (далее также - Закон о погребении, Закон № 8-ФЗ).
Таким образом, орган местного самоуправления при организации ритуальных услуг и содержании мест захоронения должны руководствоваться Законом о погребении.
Пунктами 1 и 4 статьи 18 Закона о погребении установлено, что общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления, данные органы также определяют порядок деятельности общественных кладбищ.
Согласно пункту 2 статьи 25 и пункту 1 статьи 29 названного Закона организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. При этом погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.
Исходя из оценки полномочий по организации ритуальных услуг и содержанию на территории городского округа мест захоронения, отнесенных Федеральным законом N 131-ФЗ к ведению городских округов вопросов в сфере похоронного дела, во взаимосвязи с положениями Федерального закона N 8-ФЗ органы местного самоуправления должны осуществлять меры организационно-властного воздействия, направленные на создание условий, обеспечивающих каждому человеку после его смерти погребение с учетом его волеизъявления.
Поскольку Закон о погребении не дает определение понятию «ведение», слово «ведение» определяется согласно общепризнанному понятию. Согласно общепризнанному понятию слово «ведение» означает заведование, управление, руководство, распоряжение, администрирование.
Из этого следует, что ведение дел, управление делами, осуществление руководства делами на общественных кладбищах, организация работы общественных кладбищ отнесены Законом о погребении к функции (полномочиям) органа местного самоуправления.
Следовательно, выполнять организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в отношении объекта заведования – общественных кладбищ, что предполагает принятие соответствующих решений, имеющих юридическое значение и влекущих определенные юридические последствия, могут только органы местного самоуправления самостоятельно.
Возможность передачи общественных кладбищ в ведение (заведование, управление, администрирование) хозяйствующего субъекта и наделения хозяйствующего субъекта указанными полномочиями органа местного самоуправления указанными федеральными законами не предусмотрена.
Таким образом, нахождение общественных кладбищ в ведении хозяйствующего субъекта и осуществление последним организационно-распорядительной или административно-хозяйственной функции, включающей полномочия по предоставлению (отводу) участка земли под захоронение, выдаче разрешений на захоронение, ведение учетно-регистрационной работы, регулирование въезда на территорию общественных кладбищ, контроль за соблюдением порядка на общественных кладбищах, противоречит законодательству о похоронном деле.
В соответствии с пунктом 1 статьи 9 Закона о погребении супругу, близким родственникам, иным родственникам, законному представителю или иному лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, гарантируется оказание на безвозмездной основе следующего перечня услуг по погребению: 1) оформление документов, необходимых для погребения; 2) предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения; 3) перевозка тела (останков) умершего на кладбище (в крематорий); 4) погребение (кремация с последующей выдачей урны с прахом).
Пунктом 2 стати 9 Закона о погребении предусмотрено, что услуги по погребению, указанные в пункте 1 настоящей статьи, оказываются специализированной службой по вопросам похоронного дела.
Пунктом 3 статьи 9 Закона о погребении установлено, что стоимость услуг специализированной службы по вопросам похоронного дела возмещается за счет средств Пенсионного фонда Российской Федерации, федерального бюджета, Фонда социального страхования Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации.
Согласно пункту 1 статьи 10 Закона № 8-ФЗ в случае, если погребение осуществлялось за счет средств супруга, близких родственников, иных родственников, законного представителя умершего или иного лица, взявшего на себя обязанность осуществить погребение умершего, им выплачивается социальное пособие на погребение в размере, равном стоимости услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, указанному в пункте 1 статьи 9 настоящего Федерального закона.
Из положений статей 9 и 10 вышеупомянутого закона в их системном единстве следует, что, устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности, возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, федеральный законодатель не конкретизирует способ и порядок их реализации и не запрещает выполнение данной деятельности (деятельности по погребению) другими хозяйствующими субъектами, определяя лишь, что качество предоставляемых услуг должно соответствовать требованиям, устанавливаемым органами местного самоуправления.
Анализ приведенных законоположений приводит к заключению о том, что федеральный законодатель предусмотрел создание в муниципальном образовании специализированной службы именно органом местного самоуправления как гарантию безусловного исполнения требований Федерального закона N 8-ФЗ и одновременно предоставил лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, право выбора хозяйствующего субъекта, оказывающего услуги в сфере похоронного дела.
Кроме того, в силу положений пункта 1 статьи 1 и пункта 1 статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации граждане и юридические лица свободны в заключении договора, в том числе по оказанию услуги по погребению умершего.
Статьей 6 Федерального закона N 8-ФЗ указано, что в случае мотивированного отказа кого-либо из лиц, указанных в волеизъявлении умершего, от исполнения его волеизъявления, оно может быть исполнено иным лицом, взявшим на себя обязанность осуществлять погребение, либо осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела.
По смыслу статьи 12 Федерального закона N 8-ФЗ в случае отсутствия перечисленных в этой норме лиц или невозможности ими осуществить погребение, а также погребение умерших на дому, на улице или в ином месте после установления органами внутренних дел их личности и погребение умерших, личность которых не установлена, осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела с выполнением гарантированного перечня услуг по погребению.
Таким образом, обязанность по погребению указанных умерших при отсутствии лиц (в том числе организаций и индивидуальных предпринимателей), которые взяли бы на себя осуществление погребения, возлагается на специализированные службы по вопросам похоронного дела.
Из совокупного применения перечисленных норм следует, что специализированная служба по вопросам похоронного дела создается органами местного самоуправления исключительно в целях обеспечения государственных социальных гарантий для погребения умерших при отсутствии супруга, близких родственников, иных родственников либо законного представителя умершего или при невозможности осуществить ими погребение, а также при отсутствии иных лиц, взявших на себя обязанность осуществить погребение, умерших, личность которых не установлена (невостребованных и безродных), и оказанию близким родственникам и другим лицам гарантированного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе в пределах размерах социального пособия на погребение с последующим возмещением специализированной службе расходов из бюджета по каждому факту захоронения.
Вместе с тем, специализированная служба может быть наделена правом на оказание услуг по погребению и связанных с ним услуг (на оказание ритуальных услуг) на возмездной основе (за плату).
Федеральный закон N 8-ФЗ не содержит понятие специализированной службы по вопросам похоронного дела, такое понятие содержится в пункте 2.1.3 ГОСТа 32609-2014: "специализированная служба по вопросам похоронного дела - это хозяйствующий субъект, на который возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших или погибших".
Статья 3 Закона № 8-ФЗ определяет погребение как обрядовые действия по захоронению тела (останков) человека после его смерти в соответствии с обычаями и традициями, не противоречащими санитарным и иным требованиям. Погребение может осуществляться путем предания тела (останков) умершего земле (захоронение в могилу, склеп), огню (кремация с последующим захоронением урны с прахом), воде (захоронение в воду в порядке, определенном нормативными правовыми актами Российской Федерации).
Межгосударственный стандарт ГОСТ 32609-2014, введенный в действие с 1 января 2016 года приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 11 июня 2014 года N 551-ст и устанавливающий обязательные для применения в документах термины и определения в области похоронного дела (далее - ГОСТ 32609-2014), определяет ритуальные услуги как результат непосредственного взаимодействия исполнителя и потребителя, а также деятельность исполнителя по погребению останков, праха умерших или погибших, проведению похорон, содержанию мест захоронений, указывая в примечании, что под ритуальными услугами следует подразумевать похоронные и мемориальные услуги (пункт 2.1.4).
Согласно статье 3 Закона Приморского края от 23.12.2005 N 332-КЗ (ред. от 03.08.2018) "О погребении и похоронном деле в Приморском крае" погребение - обрядовые действия по захоронению тела (останков) человека после его смерти в соответствии с обычаями и традициями, не противоречащими санитарным и иным требованиям. Похоронное дело - деятельность по оказанию ритуальных, обрядовых, производственных, юридических и иных сопутствующих услуг, связанных с созданием и эксплуатацией объектов похоронного назначения, а также организацией и проведением похорон. Ритуальные услуги - предоставление населению определенного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе или за плату. К ритуальным услугам относятся:1) оформление документов, необходимых для погребения;2) захоронение и перезахоронение;3) кремация тела; 4) транспортировка тел (останков) умерших (погибших); 5) изготовление и опайка цинковых гробов;6) предоставление гробов (кроме цинковых), а также урн для захоронения праха умершего;7) санитарная и косметическая обработка тел; 8) облачение тел;9) бальзамирование; 10) изготовление и установка надмогильных сооружений; 11) изготовление надписей на памятниках и фотокерамических изделий; 12) производство и предоставление различных предметов ритуала; 13) уход за местами погребения и отдельными захоронениями; 14) иные виды услуг, необходимых для погребения.
Как определяет статья 4 Закона о защите конкуренции товар - объект гражданских прав (в том числе работа, услуга, включая финансовую услугу), предназначенный для продажи, обмена или иного введения в оборот.
Следовательно, услуги по погребению, в том числе оказываемые в пределах гарантированного перечня, обладают свойствами товара, относятся (в связи с недоказанностью иного) к конкурентному виду услуг, деятельность специализированных служб по вопросам похоронного дела по погребению всегда является экономической деятельностью, код ОКВЭД 96.03.
Таким образом, специализированная служба по вопросам похоронного дела, создаваемая органом местного самоуправления, является хозяйствующим субъектом, в полномочия которого входит исключительно погребение умерших – совершение обрядовых действий по захоронению тела останков человека после его смерти, предоставление в соответствии с пунктом 1 статьи 9 Закона о погребении услуг по погребению, в состав которых входит оформление документов, необходимых для погребения (справки о смерти, свидетельства о смерти); предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения; перевозка тела (останков) умершего на кладбище (в крематорий); погребение (кремация с последующей выдачей урны с прахом), из чего следует, что специализированная служба по вопросам похоронного дела является таким же участником товарного рынка, как и другие хозяйствующие субъекты, осуществляющие деятельность по погребению (код ОКВЭД 96.03.), состоит с ними в конкурентных отношениях.
Осуществление организационно-распорядительной или административно-хозяйственной функции, включающей полномочия по предоставлению (отводу) в соответствии с пунктом 1 статьи 7 Закона о погребении бесплатного участка земли под захоронение, выдаче разрешений на захоронение, ведение учетно-регистрационной работы, регулирование въезда на территорию общественных кладбищ, контроль за соблюдением порядка на общественных кладбищах, не относится к услугам по погребению (к ритуальным услугам).
Передача общественных кладбищ в ведение специализированной службы и наделение специализированной службы полномочиями органа местного самоуправления по решению вопросов местного значения, а именно административно - распорядительными полномочиями, включающими полномочия по предоставлению (отводу) участка земли под захоронение, выдачу разрешений на захоронение, ведение учетно-регистрационной работы, регулирование въезда на территорию общественных кладбищ, контроль за соблюдением порядка на общественных кладбищах, то есть наделение специализированной службы по вопросам похоронного дела, являющейся хозяйствующим субъектом, правом хозяйничать на общественных кладбищах не предусмотрена Законом о погребении, следовательно, является незаконной.
Таким образом, наделение хозяйствующего субъекта МУПВ «Некрополь», являющегося одновременно специализированной службой по вопросам похоронного дела и осуществляющего деятельность по организации похорон (оказанию ритуальных услуг) на возмездной основе функцией (полномочиями) органа местного самоуправления по ведению дел (управлению делами) на общественных кладбищах городского округа является незаконным, не соответствующим Закону о погребении.
В результате анализа состояния конкуренции на товарном рынке, проведенного в соответствии с Приказом ФАС России от 28 апреля 2010 года № 220, установлено, что продуктовые границы исследуемого товарного рынка - оказание услуг по погребению и иных связанных с ним услуг (организация похорон и предоставление связанных с ними услуг, предоставление услуг по погребению), географические границы товарного рынка определяются территорией г. Владивостока, временной интервал исследования – с апреля 2019 года (с момента фиксации фактов препятствования со стороны МУПВ «Некрополь» в осуществлении деятельности хозяйствующими субъектами) до настоящего времени.
Наделение хозяйствующего субъекта МУП «Некрополь» функцией (полномочиями) органа местного самоуправления по ведению дел (управлению делами) на общественных кладбищах городского округа и непринятие мер по прекращению выполнения предприятием указанной функции ограничил конкуренцию, так как такому хозяйствующему субъекту предоставлены преимущественные условия деятельности на товарном рынке по оказанию услуг по погребению и связанных с ним услуг (по оказанию ритуальных услуг) в географических границах г. Владивостока, в том числе ввиду того, что деятельность иных хозяйствующих субъектов на указанном товарном рынке поставлена в зависимость от волеизъявления лица, состоящего с ними в конкурентных отношениях.
Таким образом, администрация, не приняв меры по прекращению осуществления хозяйствующим субъектом МУПВ «Некрополь» (далее-предприятие) функции (полномочий) органа местного самоуправления по ведению дел (управлению делами) на общественных кладбищах, то есть по осуществлению властных организационно-распорядительных и контрольных полномочий, включающих прием заявок на захоронение, выдачу разрешений на захоронение, предоставление мест (участков) для захоронения, ведение учетно-регистрационной работы, определение режима работы кладбищ и порядка въезда на кладбища, контроль за соблюдением правил, установленных на территории кладбищ,тем самым обеспечив дальнейшее выполнение МУПВ «Некрополь» функции (полномочий) органа местного самоуправления по ведению дел (управлению делами) на общественных кладбищах, которой хозяйствующий субъект был наделен незаконно, нарушила запрет, установленный частью 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, что ограничило конкуренцию на товарном рынке оказания услуг по погребению и иных связанных с ним (ритуальных услуг) в границах г. Владивостока, так как предприятию, состоящему в конкурентных отношениях с иными хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность по организации похорон и предоставлению связанных с ними услуг (по оказанию ритуальных услуг), предоставлены преимущественные условия деятельности на территории городских общественных кладбищ, а деятельность иных хозяйствующих субъектов на указанном товарном рынке поставлена в зависимость от принятия предприятием (его должностными лицами) властных организационно-распорядительных решений, то есть поставлена в зависимость от волеизъявления лица, состоящего с ними в конкурентных отношениях.
Обоснованность позиции Приморского УФАС России подтверждена судебной практикой (судебными актами: Апелляционным определением Судебной коллегии по административным дела ВС РФ от 25.07.2018 № 9-АПГ18-9; Определением ВС РФ от 27.04.2017 № 301-КГ17-4039; Определение ВС РФ от 22.01.2019 № 304-КГ18-23409; постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 17.01.2013 по делу № А53-3751/2012,Постановление Президиума ВАС РФ от 18.05.2011 № 17206/10 по делу № А76-6041/2010, постановление Президиума ВАСРФ от 23.09.2008 № 12027/07 по делу № А33-9227/2006 и др.).
В соответствии с частью 1.2 статьи 28.1 КоАП РФ принятие антимонопольным органом решения, которым установлен факт нарушения антимонопольного законодательства, является поводом к возбуждению дела об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 14.9 КоАП РФ.
Частью 1 статьи 14.9 КоАП РФ предусмотрено, что действия (бездействие) должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных лиц органов или организаций, государственных внебюджетных фондов, а также организаций, участвующих в предоставлении государственных или муниципальных услуг, которые недопустимы в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации и приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, а равно к ограничению свободного перемещения товаров (работ, услуг), свободы экономической деятельности, за исключением случаев, предусмотренных частью 7 статьи 14.32 настоящего Кодекса, - влекут наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от пятнадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей.
Согласно части 7 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции при условии выполнения предупреждения дело о нарушении антимонопольного законодательства не возбуждается и лицо, выполнившее предупреждение, не подлежит административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства в связи с его устранением.
Субъектом нарушения части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции является орган власти (государственный орган или орган местного самоуправления), а не конкретное должностное лицо, в связи с чем предупреждение выдается органу власти, а не конкретному должностному лицу.
Однако субъектом правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 14,9 КоАП РФ, при невыполнении органом власти (государственным органом, органом местного самоуправления) предупреждения являются должностные лица органа власти, действия (бездействие) которых привели к совершению органом власти нарушения антимонопольного законодательства.
Статья 2.4 КоАП РФ к должностным лицам относит лиц, выполняющих организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.
Пунктом 4 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 16.10.2009 N 19 (ред. от 24.12.2019) разъяснено, что под организационно-распорядительными функциями следует понимать полномочия должностного лица, которые связаны с руководством трудовым коллективом государственного органа, государственного или муниципального учреждения (его структурного подразделения) или находящимися в их служебном подчинении отдельными работниками, с формированием кадрового состава и определением трудовых функций работников, с организацией порядка прохождения службы, применения мер поощрения или награждения, наложения дисциплинарных взысканий и т.п.
К организационно-распорядительным функциям относятся полномочия лиц по принятию решений, имеющих юридическое значение и влекущих определенные юридические последствия
Материалами дела подтверждается, что предупреждение о необходимости прекращения действия (бездействия), содержащего признаки нарушения антимонопольного законодательства, администрацией не выполнено.
Частью 1 статьи 27 Устава г. Владивостока закреплено, что высшим должностным лицом города Владивостока, обладающим в соответствии с настоящим Уставом собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, и возглавляющим администрацию города Владивостока является глава города Владивостока.
Согласно части 1 статьи 28 Устава глава города Владивостока обладает следующими полномочиями: издает в пределах своих полномочий правовые акты (п. 3); руководит деятельностью администрации в соответствии с настоящим Уставом (п. 8); организует и обеспечивает исполнение полномочий администрации города Владивостока по решению вопросов местного значения.
Таким образом, должностным лицом, выполняющим организационно-распорядительные функции (полномочия), то есть принимающим решения, имеющие юридическое значение и влекущее юридические последствия, в администрации является глава г. Владивостока.
На основании Решения Думы города Владивостока от 28.03.2019 № 208 главой г. Владивостока является <...>.
Следовательно, должностным лицом, не обеспечившим выполнение полномочий администрации по решению вопроса местного значения «организация ритуальных услуг» в соответствии с антимонопольным законодательством, то есть совершившим, несоответствующие антимонопольному законодательству действие (бездействие) при решении указанного вопроса местного значения, является <...>.
Исходя из этого, должностным лицом администрации, совершившим недопустимое в соответствии антимонопольным законодательством действие (бездействие), ограничившее конкуренцию на товарном рынке оказания услуг по погребению и связанных с ним услуг (ритуальных услуг), а именно не принявшим меры по прекращению выполнения МУПВ «Некрополь» функции (полномочий) органа местного самоуправления по ведению дел (управлению делами) на общественных кладбищах Владивостокского городского округа, которым хозяйствующий субъект был наделен незаконно, установленное решением по делу № 025/01/15-861/2019, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 14.9 КоАП РФ, является <...>
Конкретно <...> как главой города Владивостока, обладающего административно-распорядительными полномочиями в отношении администрации, не обеспечено принятие мер (принятие соответствующего решения) по прекращению осуществления хозяйствующим субъектом МУПВ «Некрополь» функции (полномочий) органа местного самоуправления по ведению дел (управлению делами) на общественных кладбищах Владивостокского городского округа, которым хозяйствующий субъект был наделен незаконно.
Время совершения правонарушения определено с 5 октября 2019 года до настоящего времени
Место совершения правонарушения: г. Владивосток, Океанский пр-т, 20
В соответствии с частью 1 ст. 25.1 КоАП РФ лицу, в отношении которого ведётся производство по делу об административном правонарушении, разъяснено, что он вправе знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью защитника, а также иными процессуальными правами в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.
Лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, разъяснена статья 51 Конституции РФ: никто не обязан свидетельствовать против себя самого, своего супруга и близких родственников, круг которых определяется федеральным законом.
Объяснения лица, в отношении которого возбуждено дело:
Рассмотрение дела № 025/04/14.9-810 /2020 состоится 7 июля 2020 года в 11 часов 00 минут по адресу ул. 1-я Морская, д.2, каб. 446, г. Владивосток.
Лицу, привлекаемому к административной ответственности при себе иметь документ, удостоверяющий личность (паспорт), копию документа, удостоверяющего служебное положение, защитнику (представителю) - документ, удостоверяющий личность (паспорт) и доверенность на представление интересов по делу об административном правонарушении с надлежаще оформленными полномочиями, предусмотренными КоАП РФ.
Копия настоящего протокола получена:
_
[summary] =>
[format] => full_html
[safe_value] =>
ПРОТОКОЛ № 025/04/14.9-810 /2020
об административном правонарушении
25 июня 2020 года г. Владивосток
Протокол составлен начальником отдела контроля органов власти Управления Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю (далее также – Приморское УФАС России) <...> в отношении должностного лица – <...>, главы города Владивостока, гражданина Российской Федерации
В присутствии представителей <...>, уполномоченной доверенностью от 16.06.2020 б/н , и <...>, уполномоченного доверенностью от 16 июня 2020 года б/н
Событие административного правонарушения и его квалификация:
30 декабря 2019 года решением Приморского УФАС России по делу № 025/01/15-861/2019 признан факт нарушения администрацией города Владивостока части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
Нарушение выразилось в непринятии мер по прекращению осуществления хозяйствующим субъектом МУПВ «Некрополь» (далее-предприятие) функции (полномочий) органа местного самоуправления по ведению дел (управлению делами) на общественных кладбищах, то есть по выполнению властных организационно-распорядительных и контрольных полномочий, включающих прием заявок на захоронение, выдачу разрешений на захоронение, предоставление мест (участков) для захоронения, ведение учетно-регистрационной работы, определение режима работы кладбищ и порядка въезда на кладбища, контроль за соблюдением правил, установленных на территории кладбищ.
Указанное действие (бездействие) обеспечило дальнейшее выполнение МУПВ «Некрополь» функции (полномочий) органа местного самоуправления по ведению дел (управлению делами) на общественных кладбищах, которой хозяйствующий субъект был наделен администрацией незаконно, что ограничило конкуренцию на товарном рынке оказания услуг по погребению и иных связанных с ним услуг (ритуальных услуг) в границах г. Владивостока, так как предприятию, состоящему в конкурентных отношениях с иными хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность по организации похорон и предоставлению связанных с ними услуг (по оказанию ритуальных услуг), предоставлены преимущественные условия деятельности на территории городских общественных кладбищ, а деятельность иных хозяйствующих субъектов на указанном товарном рынке поставлена в зависимость от принятия предприятием (его должностными лицами) властных организационно-распорядительных решений, то есть поставлена в зависимость от волеизъявления лица, состоящего с ними в конкурентных отношениях.
Из материалов дела следует, что дело № 025/01/15-861/2019 было возбуждено на основании части 8 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции в связи с невыполнением администрацией в установленный срок (до 4 октября 2019 г.) предупреждения от 02.09.2019 исх. № 7936/08 о прекращении действий, содержащих признаки нарушения антимонопольного законодательства, а именно о необходимости принятия мер по прекращению выполнения МУПВ «Некрополь» функции (полномочий) органа местного самоуправления по ведению дел на общественных кладбищах г. Владивостока, включающей прием заявок на погребение, предоставление (выделение) участков для захоронения, выдачу разрешений на захоронение, осуществление регистрационно-учетной работы, выполнение контрольных функций и др. административно-распорядительных полномочий и передаче указанной функции (полномочий) для ее выполнения уполномоченному органу администрации.
Администрация в обоснование невыполнения предупреждения письмом от 20.09.2019 № 11571д указала, что предприятие осуществляет деятельность по организации ритуальных услуг в соответствии с нормами действующего законодательства, исполнение предупреждения повлечет нарушение норм действующего законодательства и невозможность реализации органом местного самоуправления своих полномочий по организации ритуальных услуг на территории Владивостокского городского округа.
Исследованием материалов дела установлено следующее.
МУП «Некрополь», наделенное постановлением администрации г. Владивостока от 03.10.2000 № 1836 статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела, согласно Уставу и выписке из ЕГРЮЛ является коммерческой организацией, целью которой является извлечение прибыли, хозяйствующим субъектом, осуществляющим деятельность по организации похорон и предоставлению связанных с ними услуг (код экономической деятельности ОКВЭД 96.03): оказание ритуальных услуг населению, в том числе рытье могил; изготовление, приобретение и реализация погребальных принадлежностей, гробов, венков, одежды, памятников, урн; организация и проведение похоронного и поминальных обрядов; организация транспортного обеспечения ритуальных обрядов и др.
Одновременно, что подтверждается материалами дела и не опровергалось администрацией, МУПВ «Некрополь» помимо оказания услуг по погребению и связанных с ним услуг, осуществляет полномочиями по ведению дел (управлению делами) на общественных кладбищах «Лесное», «Морское», «Аякс», «Подножье», «Центральное», то есть административно-распорядительными полномочиями, включающими предоставление (отвод) участка земли под захоронение, выдачу разрешений на захоронение, ведение учетно-регистрационной работы, регулирование въезда на территорию общественных кладбищ, контроль за соблюдением порядка на общественных кладбищах, принятие соответствующих решений, имеющих правовое значение и последствия для хозяйствующих субъектов, состоящих в конкурентных отношениях с предприятием.
Следовательно, МУПВ «Некрополь» является хозяйствующим субъектом, наделенным статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела, осуществляющим деятельность по организации похорон и предоставлению иных связанных с ними услуг на возмездной основе, и одновременно выполняющим функцию (полномочия) местного самоуправления по ведению дел на указанных кладбищах, что подтверждается и не опровергается пояснениями администрации и предприятия.
Таким образом, МУПВ «Некрополь» является организацией, состоящей в конкурентных отношениях с иными хозяйствующими субъектами, осуществляющими такую же деятельность, и при этом наделено властными, административно - распорядительными полномочиями по ведению дел (управлению делами) на общественных городских кладбищах, включающих прием заявок на захоронение, выдачу разрешений на захоронение, предоставление мест (участков) для захоронения, ведение учетно-регистрационной и контрольной работы.
Материалами дела подтверждается, что от решений, принятых МУПВ «Некрополь», зависит осуществление иными хозяйствующими субъектами, состоящими в конкурентных отношениях с предприятием, деятельность по оказанию ритуальных услуг (услуг по погребению) на общественных кладбищах г. Владивостока.
Часть 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции содержит прямой запрет на наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами (полномочиями) федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления (далее - органы власти), за исключением случаев, установленных федеральным законом, Указом Президента, постановлением Правительства РФ.
Состав нарушения части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции образуют два обстоятельства: наделение хозяйствующего субъекта функциями (полномочиями) органа власти и такое наделение является незаконным, то есть не предусмотренным федеральным законом, указом Президента РФ, постановлением Правительства РФ.
Данная норма введена в связи с тем, то нарушение этого запрета создает или может создавать реальную угрозу конкуренции, поскольку хозяйствующий субъект, наделенный функциями органа власти, получает преимущества в сравнении с другими хозяйствующими субъектами, действующими на том же товарном рынке, что и указанный хозяйствующий субъект.
Исходя из этого, для признания в действиях органов власти нарушения части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, подлежит установлению (доказыванию) незаконное наделение хозяйствующего субъекта функциями (полномочиями) орган власти.
Пунктом 23 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-ФЗ) организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения отнесены к вопросам местного значения городского округа. При этом из положений части 1 статьи 2 и части 3 статьи 17 данного Закона следует, что решение вопросов местного значения осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.
Отношения, связанные с организацией ритуальных услуг, регулируются Федеральным законом от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (далее также - Закон о погребении, Закон № 8-ФЗ).
Таким образом, орган местного самоуправления при организации ритуальных услуг и содержании мест захоронения должны руководствоваться Законом о погребении.
Пунктами 1 и 4 статьи 18 Закона о погребении установлено, что общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления, данные органы также определяют порядок деятельности общественных кладбищ.
Согласно пункту 2 статьи 25 и пункту 1 статьи 29 названного Закона организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. При этом погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.
Исходя из оценки полномочий по организации ритуальных услуг и содержанию на территории городского округа мест захоронения, отнесенных Федеральным законом N 131-ФЗ к ведению городских округов вопросов в сфере похоронного дела, во взаимосвязи с положениями Федерального закона N 8-ФЗ органы местного самоуправления должны осуществлять меры организационно-властного воздействия, направленные на создание условий, обеспечивающих каждому человеку после его смерти погребение с учетом его волеизъявления.
Поскольку Закон о погребении не дает определение понятию «ведение», слово «ведение» определяется согласно общепризнанному понятию. Согласно общепризнанному понятию слово «ведение» означает заведование, управление, руководство, распоряжение, администрирование.
Из этого следует, что ведение дел, управление делами, осуществление руководства делами на общественных кладбищах, организация работы общественных кладбищ отнесены Законом о погребении к функции (полномочиям) органа местного самоуправления.
Следовательно, выполнять организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в отношении объекта заведования – общественных кладбищ, что предполагает принятие соответствующих решений, имеющих юридическое значение и влекущих определенные юридические последствия, могут только органы местного самоуправления самостоятельно.
Возможность передачи общественных кладбищ в ведение (заведование, управление, администрирование) хозяйствующего субъекта и наделения хозяйствующего субъекта указанными полномочиями органа местного самоуправления указанными федеральными законами не предусмотрена.
Таким образом, нахождение общественных кладбищ в ведении хозяйствующего субъекта и осуществление последним организационно-распорядительной или административно-хозяйственной функции, включающей полномочия по предоставлению (отводу) участка земли под захоронение, выдаче разрешений на захоронение, ведение учетно-регистрационной работы, регулирование въезда на территорию общественных кладбищ, контроль за соблюдением порядка на общественных кладбищах, противоречит законодательству о похоронном деле.
В соответствии с пунктом 1 статьи 9 Закона о погребении супругу, близким родственникам, иным родственникам, законному представителю или иному лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, гарантируется оказание на безвозмездной основе следующего перечня услуг по погребению: 1) оформление документов, необходимых для погребения; 2) предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения; 3) перевозка тела (останков) умершего на кладбище (в крематорий); 4) погребение (кремация с последующей выдачей урны с прахом).
Пунктом 2 стати 9 Закона о погребении предусмотрено, что услуги по погребению, указанные в пункте 1 настоящей статьи, оказываются специализированной службой по вопросам похоронного дела.
Пунктом 3 статьи 9 Закона о погребении установлено, что стоимость услуг специализированной службы по вопросам похоронного дела возмещается за счет средств Пенсионного фонда Российской Федерации, федерального бюджета, Фонда социального страхования Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации.
Согласно пункту 1 статьи 10 Закона № 8-ФЗ в случае, если погребение осуществлялось за счет средств супруга, близких родственников, иных родственников, законного представителя умершего или иного лица, взявшего на себя обязанность осуществить погребение умершего, им выплачивается социальное пособие на погребение в размере, равном стоимости услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, указанному в пункте 1 статьи 9 настоящего Федерального закона.
Из положений статей 9 и 10 вышеупомянутого закона в их системном единстве следует, что, устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности, возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, федеральный законодатель не конкретизирует способ и порядок их реализации и не запрещает выполнение данной деятельности (деятельности по погребению) другими хозяйствующими субъектами, определяя лишь, что качество предоставляемых услуг должно соответствовать требованиям, устанавливаемым органами местного самоуправления.
Анализ приведенных законоположений приводит к заключению о том, что федеральный законодатель предусмотрел создание в муниципальном образовании специализированной службы именно органом местного самоуправления как гарантию безусловного исполнения требований Федерального закона N 8-ФЗ и одновременно предоставил лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, право выбора хозяйствующего субъекта, оказывающего услуги в сфере похоронного дела.
Кроме того, в силу положений пункта 1 статьи 1 и пункта 1 статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации граждане и юридические лица свободны в заключении договора, в том числе по оказанию услуги по погребению умершего.
Статьей 6 Федерального закона N 8-ФЗ указано, что в случае мотивированного отказа кого-либо из лиц, указанных в волеизъявлении умершего, от исполнения его волеизъявления, оно может быть исполнено иным лицом, взявшим на себя обязанность осуществлять погребение, либо осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела.
По смыслу статьи 12 Федерального закона N 8-ФЗ в случае отсутствия перечисленных в этой норме лиц или невозможности ими осуществить погребение, а также погребение умерших на дому, на улице или в ином месте после установления органами внутренних дел их личности и погребение умерших, личность которых не установлена, осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела с выполнением гарантированного перечня услуг по погребению.
Таким образом, обязанность по погребению указанных умерших при отсутствии лиц (в том числе организаций и индивидуальных предпринимателей), которые взяли бы на себя осуществление погребения, возлагается на специализированные службы по вопросам похоронного дела.
Из совокупного применения перечисленных норм следует, что специализированная служба по вопросам похоронного дела создается органами местного самоуправления исключительно в целях обеспечения государственных социальных гарантий для погребения умерших при отсутствии супруга, близких родственников, иных родственников либо законного представителя умершего или при невозможности осуществить ими погребение, а также при отсутствии иных лиц, взявших на себя обязанность осуществить погребение, умерших, личность которых не установлена (невостребованных и безродных), и оказанию близким родственникам и другим лицам гарантированного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе в пределах размерах социального пособия на погребение с последующим возмещением специализированной службе расходов из бюджета по каждому факту захоронения.
Вместе с тем, специализированная служба может быть наделена правом на оказание услуг по погребению и связанных с ним услуг (на оказание ритуальных услуг) на возмездной основе (за плату).
Федеральный закон N 8-ФЗ не содержит понятие специализированной службы по вопросам похоронного дела, такое понятие содержится в пункте 2.1.3 ГОСТа 32609-2014: "специализированная служба по вопросам похоронного дела - это хозяйствующий субъект, на который возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших или погибших".
Статья 3 Закона № 8-ФЗ определяет погребение как обрядовые действия по захоронению тела (останков) человека после его смерти в соответствии с обычаями и традициями, не противоречащими санитарным и иным требованиям. Погребение может осуществляться путем предания тела (останков) умершего земле (захоронение в могилу, склеп), огню (кремация с последующим захоронением урны с прахом), воде (захоронение в воду в порядке, определенном нормативными правовыми актами Российской Федерации).
Межгосударственный стандарт ГОСТ 32609-2014, введенный в действие с 1 января 2016 года приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 11 июня 2014 года N 551-ст и устанавливающий обязательные для применения в документах термины и определения в области похоронного дела (далее - ГОСТ 32609-2014), определяет ритуальные услуги как результат непосредственного взаимодействия исполнителя и потребителя, а также деятельность исполнителя по погребению останков, праха умерших или погибших, проведению похорон, содержанию мест захоронений, указывая в примечании, что под ритуальными услугами следует подразумевать похоронные и мемориальные услуги (пункт 2.1.4).
Согласно статье 3 Закона Приморского края от 23.12.2005 N 332-КЗ (ред. от 03.08.2018) "О погребении и похоронном деле в Приморском крае" погребение - обрядовые действия по захоронению тела (останков) человека после его смерти в соответствии с обычаями и традициями, не противоречащими санитарным и иным требованиям. Похоронное дело - деятельность по оказанию ритуальных, обрядовых, производственных, юридических и иных сопутствующих услуг, связанных с созданием и эксплуатацией объектов похоронного назначения, а также организацией и проведением похорон. Ритуальные услуги - предоставление населению определенного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе или за плату. К ритуальным услугам относятся:1) оформление документов, необходимых для погребения;2) захоронение и перезахоронение;3) кремация тела; 4) транспортировка тел (останков) умерших (погибших); 5) изготовление и опайка цинковых гробов;6) предоставление гробов (кроме цинковых), а также урн для захоронения праха умершего;7) санитарная и косметическая обработка тел; 8) облачение тел;9) бальзамирование; 10) изготовление и установка надмогильных сооружений; 11) изготовление надписей на памятниках и фотокерамических изделий; 12) производство и предоставление различных предметов ритуала; 13) уход за местами погребения и отдельными захоронениями; 14) иные виды услуг, необходимых для погребения.
Как определяет статья 4 Закона о защите конкуренции товар - объект гражданских прав (в том числе работа, услуга, включая финансовую услугу), предназначенный для продажи, обмена или иного введения в оборот.
Следовательно, услуги по погребению, в том числе оказываемые в пределах гарантированного перечня, обладают свойствами товара, относятся (в связи с недоказанностью иного) к конкурентному виду услуг, деятельность специализированных служб по вопросам похоронного дела по погребению всегда является экономической деятельностью, код ОКВЭД 96.03.
Таким образом, специализированная служба по вопросам похоронного дела, создаваемая органом местного самоуправления, является хозяйствующим субъектом, в полномочия которого входит исключительно погребение умерших – совершение обрядовых действий по захоронению тела останков человека после его смерти, предоставление в соответствии с пунктом 1 статьи 9 Закона о погребении услуг по погребению, в состав которых входит оформление документов, необходимых для погребения (справки о смерти, свидетельства о смерти); предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения; перевозка тела (останков) умершего на кладбище (в крематорий); погребение (кремация с последующей выдачей урны с прахом), из чего следует, что специализированная служба по вопросам похоронного дела является таким же участником товарного рынка, как и другие хозяйствующие субъекты, осуществляющие деятельность по погребению (код ОКВЭД 96.03.), состоит с ними в конкурентных отношениях.
Осуществление организационно-распорядительной или административно-хозяйственной функции, включающей полномочия по предоставлению (отводу) в соответствии с пунктом 1 статьи 7 Закона о погребении бесплатного участка земли под захоронение, выдаче разрешений на захоронение, ведение учетно-регистрационной работы, регулирование въезда на территорию общественных кладбищ, контроль за соблюдением порядка на общественных кладбищах, не относится к услугам по погребению (к ритуальным услугам).
Передача общественных кладбищ в ведение специализированной службы и наделение специализированной службы полномочиями органа местного самоуправления по решению вопросов местного значения, а именно административно - распорядительными полномочиями, включающими полномочия по предоставлению (отводу) участка земли под захоронение, выдачу разрешений на захоронение, ведение учетно-регистрационной работы, регулирование въезда на территорию общественных кладбищ, контроль за соблюдением порядка на общественных кладбищах, то есть наделение специализированной службы по вопросам похоронного дела, являющейся хозяйствующим субъектом, правом хозяйничать на общественных кладбищах не предусмотрена Законом о погребении, следовательно, является незаконной.
Таким образом, наделение хозяйствующего субъекта МУПВ «Некрополь», являющегося одновременно специализированной службой по вопросам похоронного дела и осуществляющего деятельность по организации похорон (оказанию ритуальных услуг) на возмездной основе функцией (полномочиями) органа местного самоуправления по ведению дел (управлению делами) на общественных кладбищах городского округа является незаконным, не соответствующим Закону о погребении.
В результате анализа состояния конкуренции на товарном рынке, проведенного в соответствии с Приказом ФАС России от 28 апреля 2010 года № 220, установлено, что продуктовые границы исследуемого товарного рынка - оказание услуг по погребению и иных связанных с ним услуг (организация похорон и предоставление связанных с ними услуг, предоставление услуг по погребению), географические границы товарного рынка определяются территорией г. Владивостока, временной интервал исследования – с апреля 2019 года (с момента фиксации фактов препятствования со стороны МУПВ «Некрополь» в осуществлении деятельности хозяйствующими субъектами) до настоящего времени.
Наделение хозяйствующего субъекта МУП «Некрополь» функцией (полномочиями) органа местного самоуправления по ведению дел (управлению делами) на общественных кладбищах городского округа и непринятие мер по прекращению выполнения предприятием указанной функции ограничил конкуренцию, так как такому хозяйствующему субъекту предоставлены преимущественные условия деятельности на товарном рынке по оказанию услуг по погребению и связанных с ним услуг (по оказанию ритуальных услуг) в географических границах г. Владивостока, в том числе ввиду того, что деятельность иных хозяйствующих субъектов на указанном товарном рынке поставлена в зависимость от волеизъявления лица, состоящего с ними в конкурентных отношениях.
Таким образом, администрация, не приняв меры по прекращению осуществления хозяйствующим субъектом МУПВ «Некрополь» (далее-предприятие) функции (полномочий) органа местного самоуправления по ведению дел (управлению делами) на общественных кладбищах, то есть по осуществлению властных организационно-распорядительных и контрольных полномочий, включающих прием заявок на захоронение, выдачу разрешений на захоронение, предоставление мест (участков) для захоронения, ведение учетно-регистрационной работы, определение режима работы кладбищ и порядка въезда на кладбища, контроль за соблюдением правил, установленных на территории кладбищ,тем самым обеспечив дальнейшее выполнение МУПВ «Некрополь» функции (полномочий) органа местного самоуправления по ведению дел (управлению делами) на общественных кладбищах, которой хозяйствующий субъект был наделен незаконно, нарушила запрет, установленный частью 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, что ограничило конкуренцию на товарном рынке оказания услуг по погребению и иных связанных с ним (ритуальных услуг) в границах г. Владивостока, так как предприятию, состоящему в конкурентных отношениях с иными хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность по организации похорон и предоставлению связанных с ними услуг (по оказанию ритуальных услуг), предоставлены преимущественные условия деятельности на территории городских общественных кладбищ, а деятельность иных хозяйствующих субъектов на указанном товарном рынке поставлена в зависимость от принятия предприятием (его должностными лицами) властных организационно-распорядительных решений, то есть поставлена в зависимость от волеизъявления лица, состоящего с ними в конкурентных отношениях.
Обоснованность позиции Приморского УФАС России подтверждена судебной практикой (судебными актами: Апелляционным определением Судебной коллегии по административным дела ВС РФ от 25.07.2018 № 9-АПГ18-9; Определением ВС РФ от 27.04.2017 № 301-КГ17-4039; Определение ВС РФ от 22.01.2019 № 304-КГ18-23409; постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 17.01.2013 по делу № А53-3751/2012,Постановление Президиума ВАС РФ от 18.05.2011 № 17206/10 по делу № А76-6041/2010, постановление Президиума ВАСРФ от 23.09.2008 № 12027/07 по делу № А33-9227/2006 и др.).
В соответствии с частью 1.2 статьи 28.1 КоАП РФ принятие антимонопольным органом решения, которым установлен факт нарушения антимонопольного законодательства, является поводом к возбуждению дела об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 14.9 КоАП РФ.
Частью 1 статьи 14.9 КоАП РФ предусмотрено, что действия (бездействие) должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных лиц органов или организаций, государственных внебюджетных фондов, а также организаций, участвующих в предоставлении государственных или муниципальных услуг, которые недопустимы в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации и приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, а равно к ограничению свободного перемещения товаров (работ, услуг), свободы экономической деятельности, за исключением случаев, предусмотренных частью 7 статьи 14.32 настоящего Кодекса, - влекут наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от пятнадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей.
Согласно части 7 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции при условии выполнения предупреждения дело о нарушении антимонопольного законодательства не возбуждается и лицо, выполнившее предупреждение, не подлежит административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства в связи с его устранением.
Субъектом нарушения части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции является орган власти (государственный орган или орган местного самоуправления), а не конкретное должностное лицо, в связи с чем предупреждение выдается органу власти, а не конкретному должностному лицу.
Однако субъектом правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 14,9 КоАП РФ, при невыполнении органом власти (государственным органом, органом местного самоуправления) предупреждения являются должностные лица органа власти, действия (бездействие) которых привели к совершению органом власти нарушения антимонопольного законодательства.
Статья 2.4 КоАП РФ к должностным лицам относит лиц, выполняющих организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.
Пунктом 4 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 16.10.2009 N 19 (ред. от 24.12.2019) разъяснено, что под организационно-распорядительными функциями следует понимать полномочия должностного лица, которые связаны с руководством трудовым коллективом государственного органа, государственного или муниципального учреждения (его структурного подразделения) или находящимися в их служебном подчинении отдельными работниками, с формированием кадрового состава и определением трудовых функций работников, с организацией порядка прохождения службы, применения мер поощрения или награждения, наложения дисциплинарных взысканий и т.п.
К организационно-распорядительным функциям относятся полномочия лиц по принятию решений, имеющих юридическое значение и влекущих определенные юридические последствия
Материалами дела подтверждается, что предупреждение о необходимости прекращения действия (бездействия), содержащего признаки нарушения антимонопольного законодательства, администрацией не выполнено.
Частью 1 статьи 27 Устава г. Владивостока закреплено, что высшим должностным лицом города Владивостока, обладающим в соответствии с настоящим Уставом собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, и возглавляющим администрацию города Владивостока является глава города Владивостока.
Согласно части 1 статьи 28 Устава глава города Владивостока обладает следующими полномочиями: издает в пределах своих полномочий правовые акты (п. 3); руководит деятельностью администрации в соответствии с настоящим Уставом (п. 8); организует и обеспечивает исполнение полномочий администрации города Владивостока по решению вопросов местного значения.
Таким образом, должностным лицом, выполняющим организационно-распорядительные функции (полномочия), то есть принимающим решения, имеющие юридическое значение и влекущее юридические последствия, в администрации является глава г. Владивостока.
На основании Решения Думы города Владивостока от 28.03.2019 № 208 главой г. Владивостока является <...>.
Следовательно, должностным лицом, не обеспечившим выполнение полномочий администрации по решению вопроса местного значения «организация ритуальных услуг» в соответствии с антимонопольным законодательством, то есть совершившим, несоответствующие антимонопольному законодательству действие (бездействие) при решении указанного вопроса местного значения, является <...>.
Исходя из этого, должностным лицом администрации, совершившим недопустимое в соответствии антимонопольным законодательством действие (бездействие), ограничившее конкуренцию на товарном рынке оказания услуг по погребению и связанных с ним услуг (ритуальных услуг), а именно не принявшим меры по прекращению выполнения МУПВ «Некрополь» функции (полномочий) органа местного самоуправления по ведению дел (управлению делами) на общественных кладбищах Владивостокского городского округа, которым хозяйствующий субъект был наделен незаконно, установленное решением по делу № 025/01/15-861/2019, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 14.9 КоАП РФ, является <...>
Конкретно <...> как главой города Владивостока, обладающего административно-распорядительными полномочиями в отношении администрации, не обеспечено принятие мер (принятие соответствующего решения) по прекращению осуществления хозяйствующим субъектом МУПВ «Некрополь» функции (полномочий) органа местного самоуправления по ведению дел (управлению делами) на общественных кладбищах Владивостокского городского округа, которым хозяйствующий субъект был наделен незаконно.
Время совершения правонарушения определено с 5 октября 2019 года до настоящего времени
Место совершения правонарушения: г. Владивосток, Океанский пр-т, 20
В соответствии с частью 1 ст. 25.1 КоАП РФ лицу, в отношении которого ведётся производство по делу об административном правонарушении, разъяснено, что он вправе знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью защитника, а также иными процессуальными правами в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.
Лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, разъяснена статья 51 Конституции РФ: никто не обязан свидетельствовать против себя самого, своего супруга и близких родственников, круг которых определяется федеральным законом.
Объяснения лица, в отношении которого возбуждено дело:
Рассмотрение дела № 025/04/14.9-810 /2020 состоится 7 июля 2020 года в 11 часов 00 минут по адресу ул. 1-я Морская, д.2, каб. 446, г. Владивосток.
Лицу, привлекаемому к административной ответственности при себе иметь документ, удостоверяющий личность (паспорт), копию документа, удостоверяющего служебное положение, защитнику (представителю) - документ, удостоверяющий личность (паспорт) и доверенность на представление интересов по делу об административном правонарушении с надлежаще оформленными полномочиями, предусмотренными КоАП РФ.
Копия настоящего протокола получена:
_
[safe_summary] =>
)
)
)
[field_solution_num] => Array
(
)
[field_solution_file_num] => Array
(
[ru] => Array
(
[0] => Array
(
[value] => № 025/04/14.9-810/2020
[format] =>
[safe_value] => № 025/04/14.9-810/2020
)
)
)
[field_solution_preview] => Array
(
[ru] => Array
(
[0] => Array
(
[value] =>
30 декабря 2019 года решением Приморского УФАС России признан факт нарушения администрацией города Владивостока части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
[format] => full_html
[safe_value] =>
30 декабря 2019 года решением Приморского УФАС России признан факт нарушения администрацией города Владивостока части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
)
)
)
[field_solution_cat] => Array
(
[ru] => Array
(
[0] => Array
(
[tid] => 12
[taxonomy_term] => stdClass Object
(
[tid] => 12
[vid] => 3
[name] => Постановления о привлечении к административной ответственности
[description] =>
[format] => full_html
[weight] => 4
[vocabulary_machine_name] => category_solutions
[rdf_mapping] => Array
(
[rdftype] => Array
(
[0] => skos:Concept
)
[name] => Array
(
[predicates] => Array
(
[0] => rdfs:label
[1] => skos:prefLabel
)
)
[description] => Array
(
[predicates] => Array
(
[0] => skos:definition
)
)
[vid] => Array
(
[predicates] => Array
(
[0] => skos:inScheme
)
[type] => rel
)
[parent] => Array
(
[predicates] => Array
(
[0] => skos:broader
)
[type] => rel
)
)
)
)
)
)
[field_solution_file] => Array
(
)
[field_solution_scope] => Array
(
[ru] => Array
(
[0] => Array
(
[tid] => 3
[taxonomy_term] => stdClass Object
(
[tid] => 3
[vid] => 6
[name] => Антимонопольное регулирование
[description] =>
[format] => full_html
[weight] => 0
[vocabulary_machine_name] => practice_areas
[rdf_mapping] => Array
(
[rdftype] => Array
(
[0] => skos:Concept
)
[name] => Array
(
[predicates] => Array
(
[0] => rdfs:label
[1] => skos:prefLabel
)
)
[description] => Array
(
[predicates] => Array
(
[0] => skos:definition
)
)
[vid] => Array
(
[predicates] => Array
(
[0] => skos:inScheme
)
[type] => rel
)
[parent] => Array
(
[predicates] => Array
(
[0] => skos:broader
)
[type] => rel
)
)
)
)
[1] => Array
(
[tid] => 31
[taxonomy_term] => stdClass Object
(
[tid] => 31
[vid] => 6
[name] => Контроль органов власти
[description] =>
[format] => full_html
[weight] => 1
[vocabulary_machine_name] => practice_areas
[rdf_mapping] => Array
(
[rdftype] => Array
(
[0] => skos:Concept
)
[name] => Array
(
[predicates] => Array
(
[0] => rdfs:label
[1] => skos:prefLabel
)
)
[description] => Array
(
[predicates] => Array
(
[0] => skos:definition
)
)
[vid] => Array
(
[predicates] => Array
(
[0] => skos:inScheme
)
[type] => rel
)
[parent] => Array
(
[predicates] => Array
(
[0] => skos:broader
)
[type] => rel
)
)
)
)
)
)
[field_solution_tags] => Array
(
)
[field_solution_datetime_public] => Array
(
[und] => Array
(
[0] => Array
(
[value] => 2020-11-02 23:49:00
[timezone] => Asia/Vladivostok
[timezone_db] => UTC
[date_type] => datetime
)
)
)
[field_nodes_related] => Array
(
)
[field_date] => Array
(
[und] => Array
(
[0] => Array
(
[value] => 2020-11-02 23:49:00
[timezone] => Asia/Vladivostok
[timezone_db] => UTC
[date_type] => datetime
)
)
)
[field_simplenews_term] => Array
(
)
[rdf_mapping] => Array
(
[rdftype] => Array
(
[0] => sioc:Item
[1] => foaf:Document
)
[title] => Array
(
[predicates] => Array
(
[0] => dc:title
)
)
[created] => Array
(
[predicates] => Array
(
[0] => dc:date
[1] => dc:created
)
[datatype] => xsd:dateTime
[callback] => date_iso8601
)
[changed] => Array
(
[predicates] => Array
(
[0] => dc:modified
)
[datatype] => xsd:dateTime
[callback] => date_iso8601
)
[body] => Array
(
[predicates] => Array
(
[0] => content:encoded
)
)
[uid] => Array
(
[predicates] => Array
(
[0] => sioc:has_creator
)
[type] => rel
)
[name] => Array
(
[predicates] => Array
(
[0] => foaf:name
)
)
[comment_count] => Array
(
[predicates] => Array
(
[0] => sioc:num_replies
)
[datatype] => xsd:integer
)
[last_activity] => Array
(
[predicates] => Array
(
[0] => sioc:last_activity_date
)
[datatype] => xsd:dateTime
[callback] => date_iso8601
)
)
[cid] => 0
[last_comment_timestamp] => 1604361484
[last_comment_name] =>
[last_comment_uid] => 5
[comment_count] => 0
[name] => moder
[picture] => 0
[data] => a:2:{s:7:"contact";i:0;s:7:"overlay";i:1;}
[subscriptions_notify] =>
[entity_view_prepared] => 1
[region_name] => Приморское УФАС России
)
