1 февраля 2012 года
Дело № 42/08-2011
г. Владивосток
Резолютивная часть решения оглашена 25 января 2012 г.
В полном объеме решение изготовлено 1 февраля 2012 г.
Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю (далее – Приморское УФАС России) по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в составе: председателя Комиссии - руководителя Приморского УФАС России Вялых С.В., членов Комиссии: Самсоновой В.М. - главного специалиста-эксперта отдела контроля органов власти, Петрова А.Л. – ведущего специалиста-эксперта отдела контроля органов власти,
рассмотрев дело № 42/08-2011, возбужденное в отношении администрации уссурийского городского округа по признакам нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции),
при участии:
от ответчика: Администрации Уссурийского ГО – Орлов С.А., представитель по доверенности от 25.0.2012 б/н;
от заявителя: ИП Петренко С.А.; Дойникова О.В. – представитель по доверенности от 25.08.2009 б/н
УСТАНОВИЛА:
Дело № 42/08-2011 возбуждено по признакам нарушения Администрацией Уссурийского городского округа Приморского края части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», выразившегося в принятии постановления от 29.03.2011 № 676-НПА «Об утверждении Положения о порядке проведения конкурса на право заключения договора об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа по муниципальным маршрутам на территории Уссурийского городского округа», в части, устанавливающей условия участия в конкурсе, требования к конкурсной документации, критерии оценки конкурсного отбора, не согласующихся с федеральным законодательством об обеспечении безопасности дорожного движения (п. 11 «д»; п. 19 «з», «л», «н», «о»-«с»; п. 59), в объединении в одном конкурсном лоте от 5 до 10 автобусных маршрутов, а также установлении срока заключения с победителем конкурса договора об организации регулярных перевозок пассажиров по муниципальным маршрутам - от 1 года до 5 лет, которые ограничивают или могут привести к ограничению конкуренции на товарном рынке пассажирских перевозок автомобильным транспортом Уссурийского городского округа.
Основанием для возбуждения настоящего дела послужило заявление индивидуального предпринимателя Петренко С.А. о несоответствии антимонопольному законодательству постановления от 29.03.2011 № 676-НПА, установления в конкурсных лотах по 8-10 маршрутов и условия заключения договора с перевозчиком на срок от 1 года до 5 лет.
Администрация Уссурийского ГО в обоснование принятия постановления № 676-НПА, в части, устанавливающей требования к участникам конкурса, критерии отбора перевозчиков, указала, что нормативный акт принят в соответствии с действующим законодательством, которым на органы местного самоуправления возложены организационно-правовые, организационно-технические и распорядительные функции в сфере транспортного обслуживания населения. Органы местного самоуправления вправе самостоятельно своими актами определять перечни способов регулирования вопросов транспортного обслуживания населения. Конкурс служит инструментом конкурентного отбора, позволяющего выбрать претендента, наилучшим образом, удовлетворяющим потребности населения в транспортных услугах, отвечающих требованиям безопасности пассажирских перевозок на городском транспорте. Конкурсная процедура, оценочные критерии использованы для наиболее эффективного решения вопросов, отнесенных к компетенции органа местного самоуправления, не направлены на ограничение свободы предпринимательской деятельности. Устроители конкурса вправе водить требования о наличии у конкурсантов определенных материально-технических условий, способствующих осуществлению назначенной цели. Не нарушающими антимонопольное законодательство является установление различий в количестве баллов в зависимости от вида права, на котором участнику конкурса принадлежит материально-техническая база, необходимая для осуществления пассажирских перевозок, и способа хранения транспортных средств. Установление критериев конкурсного обора и их оценочных показателей на нарушает антимонопольного законодательства, критерии не ограничивают состязательности хозяйствующих субъектов и не влияют на конкуренцию, так как каждое лицо самостоятельно принимает решение об участии в конкурсе, все участники равны между собой, а победителем определяется лучший из перевозчиков.
В обоснование объединения в конкурсных лотах по несколько (от 8 до 10) маршрутов Администрация пояснила, что не является нарушением антимонопольного законодательства при выставлении на конкурс маршрутов лотами, так как к компетенции органов местного самоуправления отнесены как утверждение маршрутов, так и графиков движения транспортных средств. Определение видов выставляемых на конкурс маршрутов направлено на организацию стабильных и регулярных транспортных перевозок на соответствующей территории и не создает дискриминационных условий для хозяйствующих субъектов, оказывающих услуги в сфере пассажирских перевозок. Каждый из маршрутов является самостоятельным объектом правового регулирования, что, тем не менее, не влечет вывода о невозможности включения в состав одного лота группы маршрутов. В целях улучшения транспортного обслуживания населения, оптимизации маршрутной сети могут быть определены высокорентабельные и низкорентабельные маршруты, их объединение в один лот позволяет обеспечивать обслуживание непривлекательных с экономической точки зрения маршруты, но необходимые для удовлетворения нужд населения.
Администрация считает, что объединение маршрутов в лоты является правомерным, так как в соответствии с требованиями части 2.1 статьи 10 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», предусматривается право муниципального заказчика выделять лоты, исходя из потребностей муниципального образования.
Вместе с тем, Администрацией представлено постановление от 30.09.2011 № 2370-НПА, в соответствии с которым постановление от 29.03.2011 № 676-НПА признано утратившим силу, в связи с чем конкурс по отбору перевозчиков был отменен.
Комиссия Приморского УФАС России по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства (далее - Комиссия), заслушав объяснения заявителя и ответчика, исследовав материалы дела, установила следующее.
Администрацией Уссурийского городского округа (далее-Администрация) принято постановление от 29.03.2011 № 676-НПА «Об утверждении Положения о порядке проведения конкурса на право заключения договора об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа по муниципальным маршрутам на территории Уссурийского городского округа» (далее - Положение о порядке проведения конкурса).
Пунктом 11 раздела IV Положения о порядке проведения конкурса определены условия участия в конкурсе, согласно которому к участию в конкурсе допускаются юридические лица и индивидуальные предприниматели, соответствующие следующим требованиям:
а) имеющие лицензию на перевозки пассажиров, предусмотренную законодательством Российской Федерации;
б) имеющие во владении и пользовании (на праве собственности или ином законном праве) автотранспортные средства;
в) не находящиеся в стадии ликвидации (реорганизации);
г) не признанные в установленном законодательством Российской Федерации порядке банкротами, и в отношении которых не проводится процедура банкротства;
д) не имеющие задолженности по обязательным платежам в бюджеты любого уровня или внебюджетные фонды;
е) деятельность, которых не приостановлена в порядке, предусмотренном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.
Пунктом 19 раздела VIII Положения о порядке проведения конкурса определено, что пакет конкурсной документации, представляемой претендентами на участие в конкурсе, должен состоять из следующих документов:
а) заявка на участие в конкурсе по форме согласно приложению № 1;
б) опись документов, прилагаемых к заявке по форме согласно приложению № 2;
в) заверенные руководителем копии учредительных документов (для юридических лиц), заверенную руководителем копию свидетельства о государственной регистрации (для индивидуальных предпринимателей);
г) заверенную руководителем копию лицензии на перевозку пассажиров автомобильным транспортом;
д) документы, подтверждающие на праве собственности либо на ином законном основании наличие транспортных средств (с учётом резервных) у претендента на участие в конкурсе и прохождение транспортными средствами государственного технического осмотра по форме согласно приложению № 3;
е) документы, подтверждающие обеспеченность водительскими кадрами, а также квалификацию водителей по форме согласно приложению № 4;
ж) заверенные руководителем копии документов, подтверждающих наличие в собственности или на ином законном основании специализированной технической базы по обслуживанию и ремонту транспортных средств, либо договор на техническое обслуживание и ремонт транспортных средств;
з) заверенные руководителем копии документов, подтверждающих наличие специализированных постов технического обслуживания, ремонта и проверки технического состояния транспортных средств перед выездом на регулярный маршрут, либо договор на проведение технического осмотра транспортных средств перед выездом на регулярный маршрут, а именно: сертификаты соответствия на техническое обслуживание и ремонт транспортных средств, машин и оборудования; договор на проведение технического осмотра транспортных средств перед выездом на регулярный маршрут;
и) заверенные руководителем копии документов, подтверждающих организацию предрейсового и послерейсового медицинского осмотра водителей (наличие лицензии на право проведения предрейсового медицинского осмотра водителей или договора с учреждением (предприятием), имеющим лицензию на данный вид деятельности);
к) заверенные руководителем копии документов, подтверждающих квалификацию и аттестацию исполнительных руководителей и специалистов, связанных с обеспечением безопасности движения;
л) заверенные руководителем копии документов, подтверждающих наличие стажа работы в сфере перевозке пассажиров по маршрутам регулярных перевозок
м) заверенные руководителем копии документов, подтверждающих наличие оборудования в автобусе большой вместимости для перевозок лиц с ограниченной подвижностью;
н) заверенные руководителем копии документов, подтверждающих организацию диспетчерского управления за движением транспортных средств;
о) справка отделения государственной инспекции безопасности дорожного движения управления внутренних дел по Уссурийскому городскому округу о допущенных дорожно-транспортных происшествиях и нарушениях правил дорожного движения за 12 месяцев, предшествующих проведению конкурса.
п) справка управления государственного автодорожного надзора о соблюдении условий лицензирования за 12 месяцев, предшествующих проведению конкурса;
р) справка отдела «Управление пассажирскими перевозками» муниципального унитарного предприятия «Партнёр» о допущенных нарушениях правил пассажирских перевозок и регулярности выполнения маршрутов на маршрутной сети за 12 месяцев, предшествующих проведению конкурса;
с) справка о наличии или отсутствии административных правонарушений за 12 месяцев, предшествующих проведению конкурса.
т) справка налогового органа об отсутствии задолженности по уплате налогов у претендента на участие в конкурсе.
Пунктом 59 раздела ХIII Положения о порядке проведения конкурса определено, что конкурсная комиссия проводит оценку качества услуг по перевозке пассажиров каждого участника в баллах по следующим показателям:
№ п/п | Показатели оценки | Количество баллов |
автобусы большой вместимости | автобусы малой вместимости |
1 | 2 | 3 | 4 |
I | Показатели, отражающие состояние безопасности перевозок: | | |
1) | а) количество дорожно-транспортных происшествий, произошедших по вине перевозчика в течение года, предшествующего проведению конкурса, в расчёте на одну единицу транспорта до 0,2 от 0,2 до 0,4 от 0,4 до 0,6 свыше 0,6 б) отсутствие дорожно-транспортных происшествий в) осуществляющие перевозку впервые | 10 6 4 0 20 0 | 10 6 4 0 20 0 |
1 | 2 | 3 | 4 |
2) | а) количество нарушений правил дорожного движения, совершённых перевозчиком в течение года, предшествующего проведению конкурса в расчёте на одну единицу транспорта до 0,2 от 0,2 до 0,4 от 0,4 до 0,6 свыше 0,6 б) отсутствие нарушений в) осуществляющие перевозку впервые | 10 6 4 0 20 0 | 10 6 4 0 20 0 |
3) | наличие инженера по безопасности дорожного движения (наличие удостоверения) а) имеются штатные б) по договору | 5 3 | 5 3 |
4) | а) количество выявленных нарушений сотрудниками управления государственного автодорожного надзора по Приморскому краю, условий и требований лицензирования, совершённых перевозчиком в течение года, предшествующего проведению конкурса, в расчёте на одну единицу транспорта до 0,1 от 0,1 до 0,2 от 0,2 до 0,3 свыше 0,3 б) отсутствие нарушений в) осуществляющие перевозку впервые | 10 6 4 0 20 0 | 10 6 4 0 20 0 |
5) | Наличие специалиста по медицинскому освидетельствованию водителей (наличие диплома, лицензии) а) имеется штатный б) по договору | 5 3 | 5 3 |
II | Показатели, отражающие качество транспортного обслуживания: | | |
1) | соблюдение регулярности движения автобусов на маршруте в течение года, предшествующего проведению конкурса а) до 80% б) от 80 до 85% в) от 85 до 90% г) от 90 до 96% д) свыше 96% е) осуществляющие перевозку впервые | 2 4 6 8 10 0 | 2 4 6 8 10 0 |
1 | 2 | 3 | 4 |
2) | а) наличие оборудования в автобусе для перевозок лиц с ограниченной подвижностью б) отсутствует | 15 0 | - - |
3) | а) количество нарушений правил пассажирских перевозок в течение года, предшествующего проведению конкурса, в расчёте на единицу транспорта до 0,7 от 0,7 до 1 от 1 до 5 свыше 5 б) отсутствие нарушений в) осуществляющие перевозку впервые | 15 10 5 0 20 0 | 15 10 5 0 20 0 |
III 1) | Показатели, отражающие состояние транспортных средств: средний срок эксплуатации ТС: а) от 1 года до 5 лет б) от 5 лет до 8 лет в) свыше 8 лет | 15 10 5 | 15 10 5 |
IV | Показатели стабильности работы перевозчика: | | |
1) | стаж работы на маршрутах Уссурийского городского округа а) от 2 до 5 лет б) от 5 до 8 лет в) свыше 8 лет г) осуществляющие перевозку впервые | 5 10 15 0 | 5 10 15 0 |
2) | наличие и оснащённость производственно-технической базы: а) наличие собственной стоянки, контрольно-технического пункта, медицинского пункта, мойки, пункта для проведения технического осмотра и ремонта на одной производственной базе б) наличие частично собственных, частично арендованных пунктов на одной производственной базе в) наличие арендованной стоянки, контрольно-технического пункта, медицинского пункта, мойки, пункта для проведения технического осмотра и ремонта на одной производственной базе г) наличие арендованных пунктов на разных производственных пунктах | 20 15 10 5 | 20 15 10 5 |
1 | 2 | 3 | 4 |
V 1) | Показатели, отражающие эффективность работы: возможность обеспечения информированности об исполнении регулярности пассажирских перевозок организатора и пользователей: а) в режиме онлайн (через Интернет) с использование систем спутникового наблюдения; б) по телефону путём сбора информации через диспетчерские перевозчика; в) отсутствие возможности информации организатора и пользователей | 30 15 0 | 30 15 0 |
2) | соблюдение требований законодательства Приморского края и нормативно-правовых актов органов местного самоуправления а) отсутствие нарушений; б) от 1 до 3 нарушений; в) от 3 до 8 нарушений; г) свыше 8 нарушений | 20 10 5 0 | 20 10 5 0 |
3) | своевременность уплаты налогов | 10 | 10 |
Постановлением Администрации от 15.08.2011 № 1923 «О проведении конкурса на право заключения договора об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа по муниципальным маршрутам на территории Уссурийского городского округа» предусмотрено проведение открытого конкурса на право заключения договора об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа по муниципальным маршрутам на территории Уссурийского городского округа, утверждение состава конкурсной комиссии (далее - НПА№ 1923).
НПА № 1923 опубликован в газете «Уссурийские новости» от 19.08.2011 № 33 (42).
В этом же выпуске газеты «Уссурийские новости» опубликовано извещение о проведении конкурса на право заключения договора об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа по муниципальным маршрутам на территории Уссурийского городского округа (далее- извещение).
Согласно этому извещению определены 11 лотов на автобусные маршруты с посадкой и высадкой пассажиров только в установленных остановочных пунктах и 3 лота на автобусные маршруты с посадкой и высадкой пассажиров в любом не запрещенном правилами дорожного движения месте (автобусы малой вместимости).
Лот № 1 на автобусные маршруты с посадкой и высадкой пассажиров только в установленных остановочных пунктах объединяет 8 автобусных маршрутов, лот № 2 – 9 автобусных маршрутов, лот № 3 - 8 автобусных маршрутов, лот № 4 – 9 автобусных маршрутов, лот № 5 -8 автобусных маршрутов, лот № 6 - 9 автобусных маршрутов, лот № 7 - 7 автобусных маршрутов, лот № 8 - 10 автобусных маршрутов, лот № 9 - 7 автобусных маршрутов, лот № 10 - 9 автобусных маршрутов, лот № 11 - 10 автобусных маршрутов.
Лот № 1 на автобусные маршруты с посадкой и высадкой пассажиров в любом не запрещенном правилами дорожного движения месте (автобусы малой вместимости) объединяет 6 автобусных маршрутов, лот № 2 - 6 автобусных маршрутов, лот № 3 – 5 автобусных маршрутов.
Пунктом 5 извещения предусмотрено, что победитель конкурса по конкретному лоту получает право заключить договор сроком действия от 1 года до 5 лет.
09.09.2011 Администрацией в газете «Уссурийские новости» опубликовано извещение о переносе даты проведения конкурса на право заключения договора об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа по муниципальным маршрутам на территории Уссурийского городского округа, согласно которому проведение конкурса назначено на 10 октября 2011 года.
30.09.2011 Администрация приняла постановление № 2370-НПА, которым постановление от 29.03.2011 № 676-НПА признано утратившим силу. Постановлением Администрации Уссурийского ГО от 07.10.2011№ 2551 отменено постановление от 15.09.2011 № 2551, в соответствии с которым было объявлено проведение конкурса (проведение конкурса отменено).
Как предусмотрено пунктом 7 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-ФЗ) вопросы организации транспортного обслуживания населения в границах городского округа относятся к полномочиям органов местного самоуправления городского округа.
Согласно статье 4 Закона № 131-ФЗ правовой основой деятельности органов местного самоуправления является Конституция РФ, федеральные законы, нормативно-правовые акты Российской Федерации (указы Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ).
Из перечисленных нормоположений следует, что реализация полномочий органа местного самоуправления по организации транспортного обслуживания населения не предполагает произвольное принятие нормативных правовых актов без учета требований федеральных законов, нормативно-правовых актов Российской Федерации, в том числе, Закона о защите конкуренции.
Согласно статье 15 Закона о защите конкуренции органам государственной власти, органам местного самоуправления запрещается принимать акты, совершать действия (бездействие), которые ограничивают или могут привести к ограничению конкуренции.
Состав нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции образуют следующие обстоятельства:
принятый органом акт (совершенное им действие, допущенное им бездействие) приводит или может привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции;
отсутствует федеральный закон (конкретная норма федерального закона), разрешивший непосредственно данному органу принять конкретный акт (совершить действие, допустить бездействие), приводящий или могущий привести к указанным последствиям.
Исходя из толкования этой нормы Закона о защите конкуренции, нарушением (недопущением, ограничением, устранением) конкуренции являются любые действия органов власти, необоснованно препятствующие осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами. Обстоятельством, свидетельствующим о совершении действий, которые ограничивают или могут ограничить конкуренцию, является любое необоснованное препятствование органами власти осуществлению хозяйствующими субъектами деятельности.
Согласно части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции при проведении торгов запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе:
1) координация организаторами торгов или заказчиками деятельности его участников;
2) создание участнику торгов или нескольким участникам торгов преимущественных условий участия в торгах, в том числе путем доступа к информации, если иное не установлено федеральным законом;
3) нарушение порядка определения победителя или победителей торгов;
4) участие организаторов торгов или заказчиков и (или) работников организаторов торгов или работников заказчиков в торгах.
Частью 2 статьи 17 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что наряду с установленными частью 1 настоящей статьи запретами при проведении торгов, если организаторами или заказчиками торгов являются федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, государственные внебюджетные фонды, а также при проведении торгов на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд запрещается не предусмотренное федеральными законами или иными нормативными правовыми актами ограничение доступа к участию в торгах.
В связи с этим нормативные акты органа местного самоуправления не должны содержать нормы, которые приводят или могут привести к ограничению (недопущению, устранению) конкуренции при организации и проведении конкурса в целях отбора перевозчиков для осуществления пассажирских перевозок.
В силу постановления Конституционного суда от 13.07.2010 № 16-П перевозчики должны соответствовать требованиям Закона о безопасности дорожного движения, нормативные правовые акты должны содержать обоснованные требования, обеспечивающие безопасность пассажиров, в том числе и ограничительного характера, а ограничения должны согласовываться с требованиями федерального законодательного регулирования, направленными на обеспечение безопасности пассажирских перевозок.
Органы власти вправе принимать законы, направленные на обеспечение общественной безопасности сфере перевозок населения, однако, защищая права одних лиц, а именно пассажиров, они не вправе вводить ограничения прав и свобод других лиц, а именно предпринимателей. В силу статьи 55 (часть 3) Конституции РФ регулирование, предусматривающее такие условия допуска к предпринимательской деятельности в сфере транспортного обслуживания населения, которые, по существу, представляют собой ограничение прав и свобод, включая право, гарантированное статьей 34 Конституции Российской Федерации, недопустимо, поскольку ограничения конституционных прав и свобод могут устанавливаться только федеральным законом.
Помимо решения задачи обеспечения безопасности дорожного движения в соответствии с федеральным законом органы публичной власти Российской Федерации правомочны осуществлять организационные меры в сфере транспортного обслуживания населения, направленные на обеспечение здоровой конкуренции среди перевозчиков, наиболее качественного и комфортного предоставления гражданам соответствующих услуг. Такие меры могут быть закреплены нормативно, но, во всяком случае - пока иное не установлено федеральным законом - не должны приводить к блокированию допуска субъектов предпринимательской деятельности на рынок перевозок по основаниям, не согласующимся с требованиями федерального законодательного регулирования, направленными на обеспечение безопасности пассажирских перевозок.
Выводы, содержащиеся в этом постановлении Конституционного суда РФ, в полной мере относятся и к нормотворчеству органов местного самоуправления.
Учитывая эти выводы Конституционного суда, нормативные акты органов местного самоуправления, направленные на решение вопросов по организации транспортного обслуживания населения должны соответствовать требованиям законодательства об обеспечении безопасности дорожного движения, должны содержать обоснованные требования, обеспечивающие безопасность пассажиров, в том числе и ограничительного характера, а ограничения должны согласовываться с требованиями федерального законодательного регулирования, направленными на обеспечение безопасности пассажирских перевозок.
Требования по обеспечению безопасности дорожного движении при эксплуатации транспортных средств и при осуществлении юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями деятельности, связанной с эксплуатацией транспортных средств, устанавливаются Федеральным законом от 8 ноября 2007 г. N 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта", Федеральным законом от 10.12.1995 № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» (далее-Закон о безопасности дорожного движения), постановлением Правительства РФ от 14.02.2009 № 112 "Об утверждении Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом", Приказом Минтранса от 08.01.1997 № 2 «Об утверждении Положения об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами» (далее - Положение об обеспечении безопасности дорожного движения), Постановлением Правительства РФ от 23.10.1993 № 1090 (в ред. от 10.05.2010) «О правилах дорожного движения» (далее – Правила дорожного движения).
Положение об обеспечении безопасности дорожного движения утверждено во исполнение распоряжения Правительства РФ от 02.02.1996 № 133-р «О реализации Федерального закона «О безопасности дорожного движения» о приведении федеральными органами исполнительной власти своих нормативных правовых актов в соответствие с Федеральным законом «О безопасности дорожного движения».
Статьей 3 Закона о безопасности дорожного движения установлено, что основными принципами обеспечения безопасности дорожного движения являются:
приоритет жизни и здоровья граждан, участвующих в дорожном движении, над экономическими результатами хозяйственной деятельности;
приоритет ответственности государства за обеспечение безопасности дорожного движения над ответственностью граждан, участвующих в дорожном движении;
соблюдение интересов граждан, общества и государства при обеспечении безопасности дорожного движения;
программно-целевой подход к деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения.
Пунктом 4 статьи 6 Закона о безопасности дорожного движения определено, что к полномочиям органов местного самоуправления городского округа в области обеспечения безопасности дорожного движения относится осуществление мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения на автомобильных дорогах местного значения в границах городского округа при осуществлении дорожной деятельности, включая:
принятие решений о временных ограничении или прекращении движения транспортных средств на автомобильных дорогах местного значения вне границ населенных пунктов в границах городского округа в целях обеспечения безопасности дорожного движения;
участие в осуществлении мероприятий по предупреждению детского дорожно-транспортного травматизма на территории городского округа.
В силу перечисленных норм Закона о безопасности дорожного движения, посредством конкурсных процедур осуществляется отбор перевозчиков, способных обеспечить наиболее безопасное оказание услуг по перевозке граждан на регулярных маршрутах.
Закон о безопасности дорожного движения устанавливает следующие основные требования по обеспечению безопасности дорожного движения при эксплуатации транспортных средств и при осуществлении юридическими лицами и индивидуальным предпринимателями деятельности, связанной с эксплуатацией транспортных средств.
Согласно этому федеральному закону техническое состояние и оборудование транспортных средств, участвующих в дорожном движении, должны обеспечивать безопасность дорожного движения (статья 16); юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие на территории Российской Федерации деятельность, связанную с эксплуатацией транспортных средств, обязаны: организовывать работу водителей в соответствии с требованиями, обеспечивающими безопасность дорожного движения; соблюдать установленный законодательством Российской Федерации режим труда и отдыха водителей; создавать условия для повышения квалификации водителей и других работников автомобильного и наземного городского электрического транспорта, обеспечивающих безопасность дорожного движения, анализировать и устранять причины дорожно-транспортных происшествий и нарушений правил дорожного движения с участием принадлежащих им транспортных средств; организовывать и проводить с привлечением работников органов здравоохранения предрейсовые медицинские осмотры водителей, мероприятия по совершенствованию водителями навыков оказания первой помощи пострадавшим в дорожно-транспортных происшествиях; обеспечивать соответствие технического состояния транспортных средств требованиям безопасности дорожного движения и не допускать транспортные средства к эксплуатации при наличии у них неисправностей, угрожающих безопасности дорожного движения; обеспечивать исполнение установленной федеральным законом обязанности по страхованию гражданской ответственности владельцев транспортных средств (статья 20); участники дорожного движения обязаны выполнять требования данного Федерального закона и издаваемых в соответствии с ним нормативно-правовых актов в части обеспечения безопасности дорожного движения (статья 24). Указанные требования распространяются на все виды деятельности, связанные с эксплуатацией транспортных средств.
Требования по обеспечению безопасности дорожного движения определены (конкретизированы) в Положении об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами, утвержденном Приказом Министерства транспорта РФ от 08.01.1997 № 2 (приказ издан во исполнение Закона о безопасности дорожного движения).
Пункт 1.4 Положения об обеспечении безопасности определяет, что требованиями настоящего Положения рекомендуется руководствоваться органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, осуществляющим функции управления деятельностью по удовлетворению потребностей населения в автобусных перевозках и обеспечению безопасности этих перевозок.
Основными задачами юридических лиц и индивидуальных предпринимателей по обеспечению безопасности перевозок пассажиров автобусами согласно этому Положению являются: выполнение установленных законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации требований к уровню квалификации, состоянию здоровья, поведению при участии в дорожном движении, режимам труда и отдыха водителей автобусов (обеспечение профессиональной надежности водителей автобусов); содержание автобусов в технически исправном состоянии, предупреждение отказов и неисправностей при эксплуатации их на линии; обеспечение безопасных дорожных условий на маршрутах автобусных перевозок; организация перевозочного процесса по технологии, обеспечивающей безопасные условия перевозок пассажиров (п. 1.6).
К основным требованиям по обеспечению надежности водителей в процессе их профессиональной деятельности согласно разделу 2 (п.п. 2.1 -2.3) Положения об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами (далее – Положение) относятся: прием на работу и допуск к осуществлению перевозок пассажиров водителей, имеющих соответствующие квалификацию, стаж работы; организация стажировки водителей; организация занятий по повышению профессионального мастерства водителей; проведение в установленные сроки медицинского освидетельствования водителей; регулярное проведение предрейсовых и послерейсовых медицинских осмотров водителей; соблюдение установленных законодательством Российской Федерации режимов труда и отдыха водителей; регулярное обеспечение водителей необходимой оперативной информацией об условиях движения и работы на маршруте; организация контроля за соблюдением водителями требований по обеспечению безопасности автобусных перевозок.
К деятельности по обеспечению профессиональной надежности водителей автобусов предъявляются следующие дополнительные требования: управлению автобусами, осуществляющими междугородные, международные перевозки, перевозки детей до 16 лет, могут быть допущены водители, имеющие непрерывный стаж работы в качестве водителя автобуса не менее трех последних лет.
Выполнение указанного требования обеспечивается владельцами автобусов при приеме водителей на работу и направлении на осуществление указанных перевозок.
Владельцы автобусов обязаны организовать проведение предрейсовых и послерейсовых медицинских осмотров водителей автобусов.
В случаях, когда водитель начинает рабочий день (смену) или заканчивает его вне производственных территорий владельца автобусов (при осуществлении междугородных перевозок, на маршрутах большой протяженности, специальных перевозок, при смене водителей на линии и т.п.), владелец автобуса обязан обеспечить проведение указанных медосмотров через автовокзалы, автостанции и иных юридических лиц, обладающих соответствующей базой.
Контроль за соблюдением установленного законодательством Российской Федерации режима труда и отдыха водителей осуществляется владельцами автобусов, автовокзалами, пассажирскими автостанциями, расположенными на маршрутах регулярных перевозок, органами Государственной автомобильной инспекции, Российской транспортной инспекции.
Обеспечение водителей автобусов информацией об условиях движения и работы на маршруте производится владельцами автобусов, а также автовокзалами и пассажирскими автостанциями.
При наличии на маршрутах перевозок железнодорожных переездов владельцы автобусов организуют и проводят инструктажи водителей об обеспечении безопасности движения через железнодорожные переезды.
Владельцы автобусов организуют проведение ежегодных занятий по повышению профессионального мастерства, включающие проверку знания Правил дорожного движения, правил перевозки пассажиров и багажа на автомобильном транспорте, изучение типичных дорожно - транспортных ситуаций повышенной опасности, основ безопасного управления автобусом в сложных дорожных и метеорологических условиях, приемов оказания доврачебной помощи пострадавшим, порядка эвакуации пассажиров при дорожно - транспортном происшествии.
Владельцы автобусов обязаны обеспечить водителей необходимыми путевыми и иными документами, предусмотренными действующими нормативными правовыми актами.
Согласно разделу 3 (п.п. 3.1-3.4) Положения техническое состояние и оборудование автобусов должны отвечать установленным требованиям безопасности движения.
Владельцы автобусов обязаны обеспечить проведение государственного технического осмотра, технического обслуживания и ремонта автобусов в порядке и сроки, определяемые действующими нормативными документами.
На горных маршрутах допускается использование автобусов с пробегом не более 300 тысяч километров с начала их эксплуатации. При этом высота рисунка протектора шин автобуса должна быть не менее 3,0 мм.
Автобусы, используемые на горных маршрутах, должны быть оборудованы передними противотуманными фарами и вспомогательными фарами заднего хода.
Иных требований, предъявляемых к хозяйствующим субъектам при осуществлении ими деятельности по пассажирским перевозкам автомобильным транспортом, указанные федеральные нормативные правовые акты не содержат.
В соответствии с Федеральным законом от 08.08.2001 № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (в ред. 29.12.2010) деятельность по перевозкам пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек подлежит лицензированию (пункт 62 часть1 статьи 17).
Следовательно, право на выполнение хозяйствующим субъектом пассажирских перевозок автомобильным транспортом дает лицензия.
Для получения лицензии, т.е. права осуществлять перевозки пассажиров, соискатель лицензии в соответствии с пунктом 6 Положения о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30.10.2006 № 637 (далее – Положение о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом), должен представить в лицензирующий орган следующие документы:
а) копии документов, подтверждающих наличие на праве собственности или на ином законном основании предполагаемых к использованию для перевозок пассажиров транспортных средств и их государственную регистрацию;
б) копии талонов о прохождении государственного технического осмотра предполагаемых к использованию для перевозок пассажиров транспортных средств, подтверждающих их допуск к эксплуатации;
в) копии дипломов о высшем или среднем специальном образовании, удостоверений о прохождении курсов повышения квалификации, подтверждающих соответствующую установленным требованиям квалификацию должностных лиц и специалистов соискателя лицензии;
г) копия документа, подтверждающего прохождение аттестации на право занимать должность, связанную с обеспечением безопасности дорожного движения, должностным лицом соискателя лицензии, ответственным за обеспечение безопасности дорожного движения;
д) копии документов, подтверждающих квалификацию и стаж работы водителей соискателя лицензии, а также документов, подтверждающих прохождение ими медицинского освидетельствования в установленный срок;
е) копии страховых полисов обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств на транспортные средства, предполагаемые к использованию для перевозок пассажиров;
ж) копии документов, подтверждающих возможность соискателя лицензии осуществлять техническое обслуживание и ремонт транспортных средств, или копии договоров со специализированными организациями на техническое обслуживание и ремонт транспортных средств.
Пункт 7 Положения не допускает требования от соискателя лицензии представления документов, не предусмотренных настоящим Положением.
Таким образом, учитывая, что посредством конкурсных процедур хозяйствующий субъект получает право осуществлять пассажирские перевозки по одному или нескольким маршрутам, следовательно, он получает таким образом доступ на соответствующий рынок, то правила организации и проведения конкурса на право заключения договора на право выполнения пассажирских перевозок автомобильным транспортом должны соответствовать вышеперечисленным требованиям федерального законодательства о безопасности дорожного движения и не содержать дополнительных условий, которые не согласуются с этими требованиями.
Как установлено в пункте 11 «д» Положения о порядке проведения конкурса, юридическое лицо или индивидуальный предприниматель допускаются к участию в конкурсе при отсутствии задолженности по обязательным платежам в бюджеты любого уровня или внебюджетные фонды.
Установление этого требования не согласуется с федеральным законодательством об обеспечении безопасности дорожного движения и не служит целям обеспечения безопасности дорожного движения в силу следующего.
В соответствии со статьей 49 Гражданского кодекса РФ юридическое лицо и индивидуальный предприниматель могут быть ограничены в правах в случаях и в порядке, предусмотренном законом (п. 2).
Правоспособность юридического лица возникает в момент его создания и прекращается в момент внесения записи о его исключении из единого государственного реестра юридических лиц (п. 3).
Отсутствуют федеральные законы, а также иные нормативные правовые акты, ограничивающие правоспособность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в связи с наличием задолженности по налогам, сборам и иным обязательным платежам в бюджеты любого уровня или государственные внебюджетные фонды.
Налоговый кодекс РФ не ограничивает правоспособность хозяйствующих субъектов в связи с наличием налоговой задолженности. Для этого налоговое законодательство предусматривает иные меры воздействия к должникам.
Более того, контроль за соблюдением налогового законодательства относится к полномочиям налоговых органов. Поэтому администрация могла включить в нормативный правовой акт отсутствие налоговой задолженности как условие участия в конкурсе только в случае, если такое требование предусмотрено федеральными нормативными актами (Федеральным законом, постановлением Правительства РФ).
Федеральные нормативные правовые акты, которые ограничивали бы участие в конкурсе по отбору перевозчиков по указанным основаниям, отсутствуют.
Таким образом, пункт 11 «д» Положения о порядке проведения конкурса, устанавливая не предусмотренные федеральными законами ограничения, ограничивает участие хозяйствующих субъектов в конкурсе, ограничивает возможность осуществлять деятельность по пассажирским перевозкам, вводит законодательно необоснованное ограничение в допуске к участию в конкурсе.
В связи с этим является необоснованным установление в такого критерия оценки конкурсного отбора как своевременность уплаты налогов (подпункт 3 раздела Y пункта 59 Положения о порядке проведения конкурса (показатели, отражающие эффективность работы).
Как предусмотрено пунктом 19 «з» Положения о порядке проведения конкурса, для участия в конкурсе претендент представляет заверенные руководителем копии документов, подтверждающих наличие специализированных постов технического обслуживания, ремонта и проверки технического состояния транспортных средств перед выездом на регулярный маршрут, либо договор на проведение технического осмотра транспортных средств перед выездом на регулярный маршрут, а именно: сертификаты соответствия на техническое обслуживание и ремонт транспортных средств машин и оборудования, договор на проведение технического осмотра транспортных средств перед выездом на регулярный маршрут.
Установленное пунктом 19 «з» Положения о порядке проведения конкурса требование не согласуется с федеральным законодательством об обеспечении безопасности дорожного движения в силу следующего.
Нормами федерального законодательства об обеспечении безопасности дорожного движения предусмотрено, что владельцы автобусов обязаны обеспечить проведение государственного технического осмотра, технического обслуживания и ремонта автобусов в порядке и сроки, определяемые действующими нормативными документами.
Для получения права на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом перевозчик представляет документы, подтверждающие возможность осуществлять техническое обслуживание и ремонт транспортных средств, или копии договоров со специализированными организациями на техническое обслуживание и ремонт транспортных средств.
Согласно пункту 2.2.1 Правил дорожного движения водитель транспортного средства обязан перед выездом проверить и в пути обеспечить исправное техническое состояние транспортного средства в соответствии с Основными положениями по допуску транспортных средств к эксплуатации и обязанностями должностных лиц по обеспечению безопасности дорожного движения.
Таким образом, федеральным законодательством об обеспечении безопасности дорожного движения не предусмотрено наличие специализированных постов технического обслуживания, ремонта и проверки технического состояния транспортных средств перед выездом на регулярный маршрут, либо договора на проведение технического осмотра транспортных средств перед выездом на регулярный маршрут.
Необходимым и достаточным условием для допуска перевозчика к осуществлению пассажирских перевозок, обеспечивающим безопасность дорожного движения, является представление документов, подтверждающих возможность осуществлять техническое обслуживание и ремонт транспортных средств, в том числе, копии договоров со специализированными организациями на техническое обслуживание и ремонт транспортных средств.
Такое условие предусмотрено пунктом 19 «ж» Положения о порядке проведения конкурса.
Установление законодательно необоснованного требования к участникам конкурса ограничивает или может привести к ограничению доступа хозяйствующих субъектов на рынок пассажирских перевозок, ставит или может поставить претендентов на участие в конкурсе в неравное положение.
Как устанавливает пункт 19 «л» Положения о порядке проведения конкурса, претендент на участие в конкурсе должен представить документы, подтверждающие наличие стажа работы в сфере перевозки пассажиров по маршрутам регулярных перевозок.
Согласно статье 25 Закона о безопасности дорожного движения автомобилями, предназначенными для перевозки пассажиров и имеющими, помимо сиденья водителя, более восьми сидячих мест (категория "Д"), - лицам, достигшим двадцатилетнего возраста.
Статьей 27 Закона о безопасности дорожного движения предусмотрено, что право на управление транспортными средствами предоставляется гражданам, сдавшим квалификационные экзамены, при условиях, перечисленных в статье 25 настоящего Федерального закона. Право на управление транспортными средствами подтверждается соответствующим удостоверением.
Исходя из этих норм, для получения права осуществлять пассажирские перевозки автобусами необходимо водительское удостоверение категории "Д" и достижение возраста 20 лет.
Пунктом 2.3.1. Приказа Министерства Российской Федерации от 08.01.1997 № 2 предусмотрено, что к управлению автобусами, осуществляющими междугородные, международные перевозки, перевозки детей до 16 лет, могут быть допущены водители, имеющие непрерывный стаж работы в качестве водителя автобуса не менее трех последних лет.
Выполнение указанного требования обеспечивается владельцами автобусов при приеме водителей на работу и направлении на осуществление указанных перевозок.
Право осуществлять автобусные перевозки на маршрутах в границах городского округа федеральное законодательство об обеспечении безопасности дорожного движения не ставит в зависимость от стажа работы на маршруте, опыта работы. Отсутствуют нормы федерального законодательства (федерального закона) в соответствии с которыми право осуществлять пассажирские перевозки зависит от стажа работы (опыта работы) на маршруте.
В силу указанной нормой право осуществлять пассажирские перевозки в границах городского округа могут граждане, имеющие водительское удостоверение категории "Д" и достижение возраста 20 лет.
Перевозчики, соответствующие установленным требованиям, имеют одинаковое право осуществлять пассажирские перевозки. При этом не могут иметь преимущества по отношению друг к другу хозяйствующие субъекты ( перевозчики), водители которых соответствуют установленным требованиям, но имеют различный водительский стаж работы, опыт работы. Так, не может иметь преимущество водитель, имеющий стаж работы 5 лет по сравнению с водителем, имеющим стаж работы 1 либо 3 года.
Таким образом, требование к претендентам на участие в конкурсе, установленное пунктом 19 «л» Положения о порядке проведения конкурса, законодательно необоснованно. Поэтому перевозчики, претендующие на осуществление пассажирских перевозок, не могут оцениваться по критерию «стаж работы на маршрутах Уссурийского городского округа», установленному подпунктом IY (1) пункта 59 Положения о порядке проведения конкурса. Оценка по этому критерию может поставить участников конкурса в неравные условия, создать преимущества перевозчикам, имеющим наибольший стаж работы на маршрутах, по отношению к перевозчикам, отвечающим требованиям законодательства об обеспечении безопасности дорожного движения, но имеющим меньший стаж такой деятельности, либо не имеющим такой стаж.
Законодательно необоснованным является установление при конкурсном отборе на право осуществлять пассажирские перевозки в пункте 19 «н» Положения о порядке проведения конкурса требования о представлении документов, подтверждающих организацию диспетчерского управления за движением транспортных средств.
Как следует из пункта 6 Положения о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом, при получении права на осуществление пассажирских перевозок наличие диспетчерского управления за движением транспортных средств не требуется.
Такое условие может быть установлено при осуществлении хозяйствующим субъектом деятельности по пассажирским перевозкам (т.е. тогда, когда перевозчик получил доступ на рынок перевозок) в соответствии с нормами федерального законодательства об обеспечении безопасности дорожного движения, предусматривающими организацию перевозчиком перевозочного процесса.
В связи с этим требование, установленное пунктом 19 «н» Положения о порядке проведения конкурса создает или может создать неравные условия участия в конкурсе, ограничить доступ на рынок пассажирских перевозок.
Согласно подпунктам «о» - «с» 19 Положения о порядке проведения конкурса претендент на участие в конкурсе должен представить следующие документы:
справку ОГИБДД УВД по Уссурийскому ГО о допущенных дорожно-транспортных происшествиях и нарушениях правил дорожного движения за 12 месяцев, предшествующих проведению конкурса;
справку отдела «Управление пассажирскими перевозками» МУП «Партнер» о допущенных нарушениях правил пассажирских перевозок и регулярности выполнения маршрутов на маршрутной сети за 12 месяцев, предшествующих проведении конкурса;
справку управления государственного автодорожного надзора о соблюдении условий лицензирования за 12 месяцев, предшествующих проведению конкурса;
справку о наличии или отсутствии административных правонарушений за 12 месяцев, предшествующих проведению конкурса.
Пунктом 59 Положения о порядке проведения конкурса определено, что оценка качества услуг по перевозке пассажиров каждого участника проводится по показателям, отражающим состояние безопасности перевозок и их качества:
количество дорожно-транспортных происшествий (подпункт 1.1);
количество нарушений правил дорожного движения (подпункт 1.2 ;
количество выявленных нарушений лицензионных условий (подпункт 1.4);
количество нарушений правил пассажирских перевозок (подпункт II «3»);
соблюдение требований законодательства Приморского края и нормативно-правовых актов органов местного самоуправления (подпункт Y «2»).
Требование о представлении указанных в пунктах 19 «о»-«с» Положения о порядке проведения конкурса и оценка по вышеперечисленным критериям не согласуется с требованиями законодательства об обеспечении безопасности дорожного движения на основании следующего.
Закон о безопасности дорожного движения и иные нормативные правовые акты в области обеспечения безопасности дорожного движения не ограничивают осуществление деятельности по перевозкам пассажиров автомобильным транспортом наличием и количеством дорожно-транспортных происшествий, наличием и количеством административных правонарушений в области организации транспортного обслуживания населения, нарушением лицензионных условий, правил перевозок, требований законодательства Приморского края и нормативно-правовых актов органов местного самоуправления.
Хозяйствующие субъекты при осуществлении деятельности по пассажирским перевозкам обязаны соблюдать установленные требования об обеспечении безопасности дорожного движения, анализировать и устранять причины дорожно-транспортных происшествий и нарушений правил дорожного движения с участием принадлежащих им транспортных средств, контролировать соблюдение водителями требований по обеспечению безопасности автобусных перевозок, организовывать проведение ежегодных занятий по повышению профессионального мастерства водителей, включающие проверку знания Правил дорожного движения, правил перевозки пассажиров и багажа на автомобильном транспорте, изучение типичных дорожно - транспортных ситуаций повышенной опасности, основ безопасного управления автобусом в сложных дорожных и метеорологических условиях, приемов оказания доврачебной помощи пострадавшим, порядка эвакуации пассажиров при дорожно - транспортном происшествии.
С позиции антимонопольного законодательства оценка перевозчиков по количеству дорожно-транспортных происшествий и нарушений лицензионных условий может создать преимущества одним нарушителям – перевозчикам по отношению к другим нарушителям – перевозчикам. При этом получают преимущества те участники, которые впервые претендуют на осуществление деятельности по пассажирским перевозкам.
Следовательно, установление требования о представлении документов, указанных в пункте 19 «»-«с» Положения о порядке проведения конкурса, а также оценка участников конкурса по критериям, показателям, предусмотренным пунктом 59 (подпункты 1.1.,1.2., 1.4 и подпункт II «3», подпункт Y «2»), влечет или может повлечь необоснованное ограничение доступа на рынок пассажирских перевозок Уссурийского ГО, создать необоснованное препятствование осуществлению хозяйствующими субъектами деятельности на этом товарном рынке.
Федеральное законодательство предусматривает иные меры воздействия к нарушителям - перевозчикам, вплоть до приостановления лицензии на осуществление перевозок и ее отзыва. Однако ограничить правоспособность перевозчика, т.е. ограничить его право осуществлять деятельность по пассажирским перевозкам, следовательно, ограничить доступ на рынок пассажирских перевозок может только федеральный закон.
Пунктом 59 Положения о порядке проведения конкурса предусмотрена дифференцированная оценка участников конкурса в зависимости от:
наличия штатного специалиста по обеспечению безопасности дорожного движения и по договору (подпункт I «4»);
наличия специалиста по медицинскому освидетельствованию водителей по штату и по договору (подпункт I «5»);
наличия производственной базы для технического осмотра и ремонта в собственности, частично в собственности, по договору аренды (подпункт IY «2»);
технического обслуживания на одной производственной базе и на разных производственных базах (подпункт IY «2»);
наличия собственного медицинского пункта и по договору аренды (подпункт IY «2»).
Не может устанавливаться дифференцированная оценка участников конкурса по указанным критериям (показателям), так как претенденты, имеющие штатного специалиста по обеспечению безопасности дорожного движения и по договору, собственный медицинский пункт или по договору аренды, обеспечивающие медицинский осмотр как штатными медицинскими работниками так и по договору, техническое обслуживание и ремонт как на собственной базе, так и по договору, в соответствии законодательством об обеспечении безопасности дорожного движения имеют равные права на осуществление деятельности по пассажирским перевозкам.
Следовательно, установленная в пункте 59 Положения о порядке проведения конкурса оценка участников конкурса по указанным критериям (показателям) законодательно необоснованна.
Различная оценка по этим критериям ставит или может поставить участников конкурса в неравные условия, ограничить доступ на рынок пассажирских перевозок хозяйствующих субъектов, имеющих специалиста по безопасности дорожного движения по договору, обеспечивающих медицинское освидетельствование водителей и техническое обслуживание и ремонт транспортных средств по договору.
Год выпуска и срок эксплуатации транспортных средств (подпункт III пункта 59 Положения о порядке проведения конкурса) не может быть установлен в качестве критерия (показателя) конкурсного отбора перевозчиков на основании следующего.
Пунктом 1 статьи 17 Закона о безопасности дорожного движения предусмотрено, что находящиеся в эксплуатации на территории Российской Федерации и зарегистрированные в установленном порядке транспортные средства подлежат обязательному государственному техническому осмотру.
Пункт 4 статьи 18 Закона о безопасности дорожного движения устанавливает, что транспортные средства, прошедшие техническое обслуживание и ремонт, должны отвечать требованиям, регламентирующим техническое состояние и оборудование транспортных средств, участвующих в дорожном движении, в части, относящейся к обеспечению безопасности дорожного движения, что подтверждается соответствующим документом, выдаваемым исполнителем названных работ и услуг.
Согласно пункту 1 статьи 19 Закона о безопасности дорожного движения запрещается эксплуатация транспортных средств при наличии у них технических неисправностей, создающих угрозу безопасности дорожного движения. Перечень неисправностей транспортных средств и условия, при которых запрещается их эксплуатация, определяются Правительством Российской Федерации.
В силу этих норм транспортные средства, независимо от года выпуска и срока эксплуатации, прошедшие в установленном порядке технический осмотр, техническое обслуживание (ремонт), могут использоваться для перевозки пассажиров, если по своим техническим характеристикам отвечают требованиям, нормам и правилам, предъявляемым к автотранспортным средствам действующим законодательством.
Год выпуска и срок эксплуатации транспортного средства сам по себе не свидетельствует о состоянии исправности транспортных средств.
С учетом этого дифференцированная оценка участников конкурса по критерию «срок эксплуатации транспортных средств» в случае присвоения разного количества баллов технически исправным, отвечающим требованиям законодательства РФ, пригодным для безопасной перевозки пассажиров может создать преимущества участия в конкурсе одним участниками по сравнению с другими, поставить доступ на рынок перевозок пассажиров автомобильным транспортом в зависимость от года выпуска и срока эксплуатации транспортных средств, следовательно, ограничить конкуренцию на этом рынке.
Не основано на нормах федерального законодательства об обеспечении безопасности дорожного движения, установление в пункте 59 Положения о порядке проведения конкурса, следующих показателей оценки участников конкурса:
соблюдение регулярности движения автобусов на маршруте в течение года, предшествующего проведению конкурса (подпункт II «1»);
наличие собственной или арендованной стоянки, собственного или арендованного контрольно-технического пункта, мойки (подпункт IY «1»);
возможность обеспечения информированности об исполнении регулярности пассажирских перевозок организатора и пользователей: в режиме онлайн (через Интернет) с использованием систем спутникового наблюдения; по телефону путем сбора информации через диспетчерские перевозчика; отсутствие возможности информации (подпункт Y «1»).
Федеральное законодательство об обеспечении безопасности дорожного движения не регулирует вопросы постановки транспортного средства на стоянку, мойки транспортного средства. Эти вопросы решаются хозяйствующим субъектом самостоятельно, следовательно, орган местного самоуправления не полномочен регулировать такие вопросы, в том числе путем принятия соответствующих норм, определяющих критерии конкурсного отбора на право осуществлять пассажирские перевозки по установленным маршрутам. Установление к хозяйствующим субъектам не предусмотренных законодательством требований не может не влиять на конкуренцию, так как приводит или может привести к необоснованному препятствованию осуществлению ими деятельности, в частности, к ограничению допуска на рынок пассажирских перевозок автомобильным транспортом общего пользования.
Несоответствие законодательству, регулирующему вопросы обеспечения безопасности дорожного движения, вышеперечисленных положений постановления № 676-НПА подтверждено решениями Арбитражного суда Приморского края от 13.12.2011 по делу № А51-14366/2011 и от 16.12.2011 по делу № А51-14367/2011.
Установление в Положении о порядке проведения конкурса законодательно необоснованных требований к участникам конкурса, критериев (показателей) конкурсного отбора не может не влиять на конкуренцию, так как влечет или может повлечь необоснованное препятствование осуществлению хозяйствующими субъектами деятельности на рынке пассажирских перевозок Уссурийского ГО, создает или может создать неравные условия участия в конкурсном отборе на право осуществлять деятельность по пассажирским перевозкам, ограничивает или может ограничить доступ хозяйствующих субъектов на этот рынок, ограничить право осуществлять деятельность, следовательно, образует состав нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
Комиссия признает несоответствующим части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции объединение в один конкурсный лот нескольких автобусных маршрутов (от 5 до 10) в силу следующего.
Согласно извещению о проведении конкурса лот № 1 объединяет 8 маршрутов: № № 1, 5, 6, 9, 24, 2, 41, 112, 120 С. В соответствии с постановлением Администрации от 28.06.2011 № 1546-НПА «Об утверждении маршрутной сети городских и пригородных муниципальных маршрутов регулярных перевозок Уссурийского городского округа» для осуществления перевозок по маршруту № 1 требуется 5 автобусов, по маршруту № 5 -1 автобус, по маршруту № 6 – 1 автобус, по маршруту № 9 – 2 автобуса, по маршруту № 24 – 2 автобуса, по маршруту № 41 – 2 автобуса, по маршруту № 112 – 1 автобус, по маршруту № 120 С – 1 автобус. В результате требуется 15 автобусов для того, чтобы претендовать на осуществление пассажирских перевозок по маршрутам, объединенным в лот № 1 (аналогичная ситуация и по другим лотам).
Поэтому хозяйствующие субъекты, которые могли бы претендовать на осуществление пассажирских перевозок по одному маршруту, который является самостоятельным объектом правового регулирования, имеющим свои функциональные характеристики (паспорт, схему, график движения, различное количество автотранспорта), лишаются такой возможности из-за объединения нескольких (от 5 до 10) маршрутов в один лот, что создает или может создать преимущество крупным перевозчикам, необоснованное препятствование в осуществлении пассажирских перевозок другим перевозчикам, приводит или может привести к необоснованному ограничению допуска хозяйствующих субъектов к осуществлению деятельности на товарном рынке пассажирских перевозок, следовательно, ограничивает или может ограничить конкуренцию на товарном рынке пассажирских перевозок Уссурийского городского округа на стадии их участия в конкурсе, что является недопустимым в соответствии с частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
Обоснованным, следовательно, допустимым может рассматриваться объединение в один лот двух автобусных маршрутов – прибыльного (рентабельного) и экономически невыгодного (нерентабельного), формирование лотов на основе прогнозируемой рентабельности маршрутов таким образом, чтобы конкурс состоялся по каждому маршруту, а каждый лот предполагал возможность извлечения прибыли, отвечающей цели предпринимательской деятельности, с минимально возможными ее обременениями, не создавая необоснованных препятствий и не предоставляя неоправданных преимуществ никому из претендентов при проведении конкурса (Постановление Президиума ВАС РФ от 31.05.2011 № 13371/10).
Комиссия отклоняет обоснование Администрацией права объединять несколько автобусных маршрутов в один конкурсный лот Федеральным законом от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон № 94-ФЗ), согласно которому формирование лотов осуществляется муниципальным заказчиком самостоятельно, исходя из потребностей муниципального образования.
Этот довод Администрации является несостоятельным в силу следующего.
К правоотношениям, связанным с осуществлением маршрутных пассажирских перевозок, не применяется Закон № 94-ФЗ, так как привлечение на конкурсной основе юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к осуществлению регулярных перевозок с заключением договоров об организации таких перевозок по своей природе не является размещением заказа путем проведения конкурса на оказание услуг для муниципальных нужд за счет средств местного бюджета, так как не предусматривает расхода средств бюджета муниципального образования и осуществляется за счет средств самих граждан. Компенсация убытков, связанных с осуществлением перевозок с применением установленных тарифов и льгот, не однозначна размещению заказа на выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд. Такая позиция выражена в Определении ВС РФ от 22.08.2007 № 8-Г07-5, Постановлении ФАС Волго-Вятского округа от 17.09.2007 № А28-2459/2007-109/12, Постановлении ФАС Восточно-Сибирского округа от 05.06.2007 № А74-4411/06-Ф02-2498/07, Постановлении Десятого арбитражного апелляционного суда от 20.06.2007, 26.06.2007 по делу № А41-К1-890/07.
Несоответствующим части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции является установление Администрацией в извещении срока заключения договора об организации регулярных перевозок пассажиров по муниципальным маршрутам - от 1 года до 5 лет, так как это создает, или может создать преимущества в осуществлении деятельности одним хозяйствующим субъектам, с которыми этот договор будет заключен на 5 лет, по сравнению с другими, с которыми такой договор будет заключен на 1 год, ставит или может поставить этих хозяйствующих субъектов в неравные условия.
Таким образом, принятие Администрацией Уссурийского городского округа постановления от 29.03.2011 № 676-НПА «Об утверждении Положения о порядке проведения конкурса на право заключения договора об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа по муниципальным маршрутам на территории Уссурийского городского округа», в части, устанавливающей условия участия в конкурсе, требования к конкурсной документации, критерии оценки конкурсного отбора, не согласующихся с федеральным законодательством об обеспечении безопасности дорожного движения (п. 11 «д»; п. 19 «з», «л», «н», «о»-«с»; п. 59) образует состав нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции:
- применение этих норм приводит или может привести к ограничению конкуренции, а именно, может ограничить допуск к участию в конкурсе, повлечь необоснованное препятствование осуществлению хозяйствующими субъектами деятельности на рынке пассажирских перевозок автомобильным транспортом общего пользования Уссурийского ГО, создает или может создать неравные условия участия в конкурсном отборе на право осуществлять деятельность по пассажирским перевозкам, ограничивает или может ограничить доступ хозяйствующих субъектов на этот рынок;
- установление этих норм законодательно необоснованно, так как отсутствуют нормы федерального закона (федерального законодательства), регулирующие вопросы обеспечения безопасности дорожного движения, которые бы разрешили Администрации принять нормы, устанавливающие такие условия участия в конкурсе, требования к конкурсной документации, критерии оценки конкурсного отбора. Администрацией не указаны конкретные нормы федерального закона (федерального законодательства), которые позволили принять такой нормативный акт.
Объединение Администрацией в одном конкурсном лоте от 5 до 10 автобусных маршрутов, а также установление срока заключения с победителем конкурса договора об организации регулярных перевозок пассажиров по муниципальным маршрутам - от 1 года до 5 лет также нарушает часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, так как такие действия ограничивают, или могут привести к ограничению конкуренции, и эти действия являются законодательно необоснованными.
Согласно пункту 1 части 1 статьи 48 Закона о защите конкуренции Комиссия прекращает рассмотрение дела о нарушении антимонопольного законодательства в случае добровольного устранения нарушения антимонопольного законодательства и его последствий лицом, совершившим такое нарушение.
Комиссия, учитывая те обстоятельства, что до рассмотрения дела по существу Администрация Уссурийского городского округа приняла постановление от 30.09.2011 № 2370-НПА, которым постановление от 29.03.2011 № 676-НПА признано утратившим силу, и постановление Администрации Уссурийского ГО от 07.10.2011№ 2551, отменившим проведение конкурса, приходит к выводу о прекращении рассмотрения настоящего дела в связи с добровольным устранением Администрацией нарушения антимонопольного законодательства и его последствий.
Руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1-4 статьи 41, пунктом 1 части 1 статьи 48, частью 1 статьи 49 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции»,
РЕШИЛА:
1. Признать факт нарушения Администрацией Уссурийского городского округа части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», выразившегося в принятии постановления от 29.03.2011 № 676-НПА «Об утверждении Положения о порядке проведения конкурса на право заключения договора об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа по муниципальным маршрутам на территории Уссурийского городского округа», в части, устанавливающей условия участия в конкурсе, требования к конкурсной документации, критерии оценки конкурсного отбора, не согласующихся с федеральным законодательством об обеспечении безопасности дорожного движения (п. 11 «д»; п. 19 «з», «л», «н», «о»-«с»; п. 59), в объединении в одном конкурсном лоте от 5 до 10 автобусных маршрутов, а также установлении срока заключения с победителем конкурса договора об организации регулярных перевозок пассажиров по муниципальным маршрутам - от 1 года до 5 лет, которые ограничивают или могут привести к ограничению конкуренции на товарном рынке пассажирских перевозок автомобильным транспортом Уссурийского городского округа.
2. Прекратить рассмотрение дела № 42/08-2011 в связи с добровольным устранением Администрацией Уссурийского городского округа нарушения антимонопольного законодательства и его последствий.
3. Оснований для выдачи предписания Администрации Уссурийского городского округа о прекращении нарушения антимонопольного законодательства не имеется.
4. Оснований для принятия иных мер по пресечению и (или) устранению последствий нарушения антимонопольного законодательства, а также по обеспечению конкуренции не имеется.
Председатель Комиссии: | С.В. Вялых |
Члены Комиссии: | В.М.Самсонова |
| А.Л. Петров |
Решение может быть обжаловано в течение трех месяцев со дня его принятия в Арбитражный суд Приморского края.
Примечание: За невыполнение в установленный срок законного решения антимонопольного органа статьей 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
stdClass Object
(
[vid] => 6976
[uid] => 5
[title] => Решение по делу в отношении администрации Уссурийского ГО
[log] =>
[status] => 1
[comment] => 1
[promote] => 0
[sticky] => 0
[nid] => 6976
[type] => solution
[language] => ru
[created] => 1328657349
[changed] => 1370521173
[tnid] => 0
[translate] => 0
[revision_timestamp] => 1370521173
[revision_uid] => 0
[body] => Array
(
[ru] => Array
(
[0] => Array
(
[value] =>
1 февраля 2012 года
Дело № 42/08-2011
г. Владивосток
Резолютивная часть решения оглашена 25 января 2012 г.
В полном объеме решение изготовлено 1 февраля 2012 г.
Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю (далее – Приморское УФАС России) по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в составе: председателя Комиссии - руководителя Приморского УФАС России Вялых С.В., членов Комиссии: Самсоновой В.М. - главного специалиста-эксперта отдела контроля органов власти, Петрова А.Л. – ведущего специалиста-эксперта отдела контроля органов власти,
рассмотрев дело № 42/08-2011, возбужденное в отношении администрации уссурийского городского округа по признакам нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции),
при участии:
от ответчика: Администрации Уссурийского ГО – Орлов С.А., представитель по доверенности от 25.0.2012 б/н;
от заявителя: ИП Петренко С.А.; Дойникова О.В. – представитель по доверенности от 25.08.2009 б/н
УСТАНОВИЛА:
Дело № 42/08-2011 возбуждено по признакам нарушения Администрацией Уссурийского городского округа Приморского края части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», выразившегося в принятии постановления от 29.03.2011 № 676-НПА «Об утверждении Положения о порядке проведения конкурса на право заключения договора об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа по муниципальным маршрутам на территории Уссурийского городского округа», в части, устанавливающей условия участия в конкурсе, требования к конкурсной документации, критерии оценки конкурсного отбора, не согласующихся с федеральным законодательством об обеспечении безопасности дорожного движения (п. 11 «д»; п. 19 «з», «л», «н», «о»-«с»; п. 59), в объединении в одном конкурсном лоте от 5 до 10 автобусных маршрутов, а также установлении срока заключения с победителем конкурса договора об организации регулярных перевозок пассажиров по муниципальным маршрутам - от 1 года до 5 лет, которые ограничивают или могут привести к ограничению конкуренции на товарном рынке пассажирских перевозок автомобильным транспортом Уссурийского городского округа.
Основанием для возбуждения настоящего дела послужило заявление индивидуального предпринимателя Петренко С.А. о несоответствии антимонопольному законодательству постановления от 29.03.2011 № 676-НПА, установления в конкурсных лотах по 8-10 маршрутов и условия заключения договора с перевозчиком на срок от 1 года до 5 лет.
Администрация Уссурийского ГО в обоснование принятия постановления № 676-НПА, в части, устанавливающей требования к участникам конкурса, критерии отбора перевозчиков, указала, что нормативный акт принят в соответствии с действующим законодательством, которым на органы местного самоуправления возложены организационно-правовые, организационно-технические и распорядительные функции в сфере транспортного обслуживания населения. Органы местного самоуправления вправе самостоятельно своими актами определять перечни способов регулирования вопросов транспортного обслуживания населения. Конкурс служит инструментом конкурентного отбора, позволяющего выбрать претендента, наилучшим образом, удовлетворяющим потребности населения в транспортных услугах, отвечающих требованиям безопасности пассажирских перевозок на городском транспорте. Конкурсная процедура, оценочные критерии использованы для наиболее эффективного решения вопросов, отнесенных к компетенции органа местного самоуправления, не направлены на ограничение свободы предпринимательской деятельности. Устроители конкурса вправе водить требования о наличии у конкурсантов определенных материально-технических условий, способствующих осуществлению назначенной цели. Не нарушающими антимонопольное законодательство является установление различий в количестве баллов в зависимости от вида права, на котором участнику конкурса принадлежит материально-техническая база, необходимая для осуществления пассажирских перевозок, и способа хранения транспортных средств. Установление критериев конкурсного обора и их оценочных показателей на нарушает антимонопольного законодательства, критерии не ограничивают состязательности хозяйствующих субъектов и не влияют на конкуренцию, так как каждое лицо самостоятельно принимает решение об участии в конкурсе, все участники равны между собой, а победителем определяется лучший из перевозчиков.
В обоснование объединения в конкурсных лотах по несколько (от 8 до 10) маршрутов Администрация пояснила, что не является нарушением антимонопольного законодательства при выставлении на конкурс маршрутов лотами, так как к компетенции органов местного самоуправления отнесены как утверждение маршрутов, так и графиков движения транспортных средств. Определение видов выставляемых на конкурс маршрутов направлено на организацию стабильных и регулярных транспортных перевозок на соответствующей территории и не создает дискриминационных условий для хозяйствующих субъектов, оказывающих услуги в сфере пассажирских перевозок. Каждый из маршрутов является самостоятельным объектом правового регулирования, что, тем не менее, не влечет вывода о невозможности включения в состав одного лота группы маршрутов. В целях улучшения транспортного обслуживания населения, оптимизации маршрутной сети могут быть определены высокорентабельные и низкорентабельные маршруты, их объединение в один лот позволяет обеспечивать обслуживание непривлекательных с экономической точки зрения маршруты, но необходимые для удовлетворения нужд населения.
Администрация считает, что объединение маршрутов в лоты является правомерным, так как в соответствии с требованиями части 2.1 статьи 10 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», предусматривается право муниципального заказчика выделять лоты, исходя из потребностей муниципального образования.
Вместе с тем, Администрацией представлено постановление от 30.09.2011 № 2370-НПА, в соответствии с которым постановление от 29.03.2011 № 676-НПА признано утратившим силу, в связи с чем конкурс по отбору перевозчиков был отменен.
Комиссия Приморского УФАС России по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства (далее - Комиссия), заслушав объяснения заявителя и ответчика, исследовав материалы дела, установила следующее.
Администрацией Уссурийского городского округа (далее-Администрация) принято постановление от 29.03.2011 № 676-НПА «Об утверждении Положения о порядке проведения конкурса на право заключения договора об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа по муниципальным маршрутам на территории Уссурийского городского округа» (далее - Положение о порядке проведения конкурса).
Пунктом 11 раздела IV Положения о порядке проведения конкурса определены условия участия в конкурсе, согласно которому к участию в конкурсе допускаются юридические лица и индивидуальные предприниматели, соответствующие следующим требованиям:
а) имеющие лицензию на перевозки пассажиров, предусмотренную законодательством Российской Федерации;
б) имеющие во владении и пользовании (на праве собственности или ином законном праве) автотранспортные средства;
в) не находящиеся в стадии ликвидации (реорганизации);
г) не признанные в установленном законодательством Российской Федерации порядке банкротами, и в отношении которых не проводится процедура банкротства;
д) не имеющие задолженности по обязательным платежам в бюджеты любого уровня или внебюджетные фонды;
е) деятельность, которых не приостановлена в порядке, предусмотренном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.
Пунктом 19 раздела VIII Положения о порядке проведения конкурса определено, что пакет конкурсной документации, представляемой претендентами на участие в конкурсе, должен состоять из следующих документов:
а) заявка на участие в конкурсе по форме согласно приложению № 1;
б) опись документов, прилагаемых к заявке по форме согласно приложению № 2;
в) заверенные руководителем копии учредительных документов (для юридических лиц), заверенную руководителем копию свидетельства о государственной регистрации (для индивидуальных предпринимателей);
г) заверенную руководителем копию лицензии на перевозку пассажиров автомобильным транспортом;
д) документы, подтверждающие на праве собственности либо на ином законном основании наличие транспортных средств (с учётом резервных) у претендента на участие в конкурсе и прохождение транспортными средствами государственного технического осмотра по форме согласно приложению № 3;
е) документы, подтверждающие обеспеченность водительскими кадрами, а также квалификацию водителей по форме согласно приложению № 4;
ж) заверенные руководителем копии документов, подтверждающих наличие в собственности или на ином законном основании специализированной технической базы по обслуживанию и ремонту транспортных средств, либо договор на техническое обслуживание и ремонт транспортных средств;
з) заверенные руководителем копии документов, подтверждающих наличие специализированных постов технического обслуживания, ремонта и проверки технического состояния транспортных средств перед выездом на регулярный маршрут, либо договор на проведение технического осмотра транспортных средств перед выездом на регулярный маршрут, а именно: сертификаты соответствия на техническое обслуживание и ремонт транспортных средств, машин и оборудования; договор на проведение технического осмотра транспортных средств перед выездом на регулярный маршрут;
и) заверенные руководителем копии документов, подтверждающих организацию предрейсового и послерейсового медицинского осмотра водителей (наличие лицензии на право проведения предрейсового медицинского осмотра водителей или договора с учреждением (предприятием), имеющим лицензию на данный вид деятельности);
к) заверенные руководителем копии документов, подтверждающих квалификацию и аттестацию исполнительных руководителей и специалистов, связанных с обеспечением безопасности движения;
л) заверенные руководителем копии документов, подтверждающих наличие стажа работы в сфере перевозке пассажиров по маршрутам регулярных перевозок
м) заверенные руководителем копии документов, подтверждающих наличие оборудования в автобусе большой вместимости для перевозок лиц с ограниченной подвижностью;
н) заверенные руководителем копии документов, подтверждающих организацию диспетчерского управления за движением транспортных средств;
о) справка отделения государственной инспекции безопасности дорожного движения управления внутренних дел по Уссурийскому городскому округу о допущенных дорожно-транспортных происшествиях и нарушениях правил дорожного движения за 12 месяцев, предшествующих проведению конкурса.
п) справка управления государственного автодорожного надзора о соблюдении условий лицензирования за 12 месяцев, предшествующих проведению конкурса;
р) справка отдела «Управление пассажирскими перевозками» муниципального унитарного предприятия «Партнёр» о допущенных нарушениях правил пассажирских перевозок и регулярности выполнения маршрутов на маршрутной сети за 12 месяцев, предшествующих проведению конкурса;
с) справка о наличии или отсутствии административных правонарушений за 12 месяцев, предшествующих проведению конкурса.
т) справка налогового органа об отсутствии задолженности по уплате налогов у претендента на участие в конкурсе.
Пунктом 59 раздела ХIII Положения о порядке проведения конкурса определено, что конкурсная комиссия проводит оценку качества услуг по перевозке пассажиров каждого участника в баллах по следующим показателям:
№ п/п | Показатели оценки | Количество баллов |
автобусы большой вместимости | автобусы малой вместимости |
1 | 2 | 3 | 4 |
I | Показатели, отражающие состояние безопасности перевозок: | | |
1) | а) количество дорожно-транспортных происшествий, произошедших по вине перевозчика в течение года, предшествующего проведению конкурса, в расчёте на одну единицу транспорта до 0,2 от 0,2 до 0,4 от 0,4 до 0,6 свыше 0,6 б) отсутствие дорожно-транспортных происшествий в) осуществляющие перевозку впервые | 10 6 4 0 20 0 | 10 6 4 0 20 0 |
1 | 2 | 3 | 4 |
2) | а) количество нарушений правил дорожного движения, совершённых перевозчиком в течение года, предшествующего проведению конкурса в расчёте на одну единицу транспорта до 0,2 от 0,2 до 0,4 от 0,4 до 0,6 свыше 0,6 б) отсутствие нарушений в) осуществляющие перевозку впервые | 10 6 4 0 20 0 | 10 6 4 0 20 0 |
3) | наличие инженера по безопасности дорожного движения (наличие удостоверения) а) имеются штатные б) по договору | 5 3 | 5 3 |
4) | а) количество выявленных нарушений сотрудниками управления государственного автодорожного надзора по Приморскому краю, условий и требований лицензирования, совершённых перевозчиком в течение года, предшествующего проведению конкурса, в расчёте на одну единицу транспорта до 0,1 от 0,1 до 0,2 от 0,2 до 0,3 свыше 0,3 б) отсутствие нарушений в) осуществляющие перевозку впервые | 10 6 4 0 20 0 | 10 6 4 0 20 0 |
5) | Наличие специалиста по медицинскому освидетельствованию водителей (наличие диплома, лицензии) а) имеется штатный б) по договору | 5 3 | 5 3 |
II | Показатели, отражающие качество транспортного обслуживания: | | |
1) | соблюдение регулярности движения автобусов на маршруте в течение года, предшествующего проведению конкурса а) до 80% б) от 80 до 85% в) от 85 до 90% г) от 90 до 96% д) свыше 96% е) осуществляющие перевозку впервые | 2 4 6 8 10 0 | 2 4 6 8 10 0 |
1 | 2 | 3 | 4 |
2) | а) наличие оборудования в автобусе для перевозок лиц с ограниченной подвижностью б) отсутствует | 15 0 | - - |
3) | а) количество нарушений правил пассажирских перевозок в течение года, предшествующего проведению конкурса, в расчёте на единицу транспорта до 0,7 от 0,7 до 1 от 1 до 5 свыше 5 б) отсутствие нарушений в) осуществляющие перевозку впервые | 15 10 5 0 20 0 | 15 10 5 0 20 0 |
III 1) | Показатели, отражающие состояние транспортных средств: средний срок эксплуатации ТС: а) от 1 года до 5 лет б) от 5 лет до 8 лет в) свыше 8 лет | 15 10 5 | 15 10 5 |
IV | Показатели стабильности работы перевозчика: | | |
1) | стаж работы на маршрутах Уссурийского городского округа а) от 2 до 5 лет б) от 5 до 8 лет в) свыше 8 лет г) осуществляющие перевозку впервые | 5 10 15 0 | 5 10 15 0 |
2) | наличие и оснащённость производственно-технической базы: а) наличие собственной стоянки, контрольно-технического пункта, медицинского пункта, мойки, пункта для проведения технического осмотра и ремонта на одной производственной базе б) наличие частично собственных, частично арендованных пунктов на одной производственной базе в) наличие арендованной стоянки, контрольно-технического пункта, медицинского пункта, мойки, пункта для проведения технического осмотра и ремонта на одной производственной базе г) наличие арендованных пунктов на разных производственных пунктах | 20 15 10 5 | 20 15 10 5 |
1 | 2 | 3 | 4 |
V 1) | Показатели, отражающие эффективность работы: возможность обеспечения информированности об исполнении регулярности пассажирских перевозок организатора и пользователей: а) в режиме онлайн (через Интернет) с использование систем спутникового наблюдения; б) по телефону путём сбора информации через диспетчерские перевозчика; в) отсутствие возможности информации организатора и пользователей | 30 15 0 | 30 15 0 |
2) | соблюдение требований законодательства Приморского края и нормативно-правовых актов органов местного самоуправления а) отсутствие нарушений; б) от 1 до 3 нарушений; в) от 3 до 8 нарушений; г) свыше 8 нарушений | 20 10 5 0 | 20 10 5 0 |
3) | своевременность уплаты налогов | 10 | 10 |
Постановлением Администрации от 15.08.2011 № 1923 «О проведении конкурса на право заключения договора об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа по муниципальным маршрутам на территории Уссурийского городского округа» предусмотрено проведение открытого конкурса на право заключения договора об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа по муниципальным маршрутам на территории Уссурийского городского округа, утверждение состава конкурсной комиссии (далее - НПА№ 1923).
НПА № 1923 опубликован в газете «Уссурийские новости» от 19.08.2011 № 33 (42).
В этом же выпуске газеты «Уссурийские новости» опубликовано извещение о проведении конкурса на право заключения договора об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа по муниципальным маршрутам на территории Уссурийского городского округа (далее- извещение).
Согласно этому извещению определены 11 лотов на автобусные маршруты с посадкой и высадкой пассажиров только в установленных остановочных пунктах и 3 лота на автобусные маршруты с посадкой и высадкой пассажиров в любом не запрещенном правилами дорожного движения месте (автобусы малой вместимости).
Лот № 1 на автобусные маршруты с посадкой и высадкой пассажиров только в установленных остановочных пунктах объединяет 8 автобусных маршрутов, лот № 2 – 9 автобусных маршрутов, лот № 3 - 8 автобусных маршрутов, лот № 4 – 9 автобусных маршрутов, лот № 5 -8 автобусных маршрутов, лот № 6 - 9 автобусных маршрутов, лот № 7 - 7 автобусных маршрутов, лот № 8 - 10 автобусных маршрутов, лот № 9 - 7 автобусных маршрутов, лот № 10 - 9 автобусных маршрутов, лот № 11 - 10 автобусных маршрутов.
Лот № 1 на автобусные маршруты с посадкой и высадкой пассажиров в любом не запрещенном правилами дорожного движения месте (автобусы малой вместимости) объединяет 6 автобусных маршрутов, лот № 2 - 6 автобусных маршрутов, лот № 3 – 5 автобусных маршрутов.
Пунктом 5 извещения предусмотрено, что победитель конкурса по конкретному лоту получает право заключить договор сроком действия от 1 года до 5 лет.
09.09.2011 Администрацией в газете «Уссурийские новости» опубликовано извещение о переносе даты проведения конкурса на право заключения договора об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа по муниципальным маршрутам на территории Уссурийского городского округа, согласно которому проведение конкурса назначено на 10 октября 2011 года.
30.09.2011 Администрация приняла постановление № 2370-НПА, которым постановление от 29.03.2011 № 676-НПА признано утратившим силу. Постановлением Администрации Уссурийского ГО от 07.10.2011№ 2551 отменено постановление от 15.09.2011 № 2551, в соответствии с которым было объявлено проведение конкурса (проведение конкурса отменено).
Как предусмотрено пунктом 7 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-ФЗ) вопросы организации транспортного обслуживания населения в границах городского округа относятся к полномочиям органов местного самоуправления городского округа.
Согласно статье 4 Закона № 131-ФЗ правовой основой деятельности органов местного самоуправления является Конституция РФ, федеральные законы, нормативно-правовые акты Российской Федерации (указы Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ).
Из перечисленных нормоположений следует, что реализация полномочий органа местного самоуправления по организации транспортного обслуживания населения не предполагает произвольное принятие нормативных правовых актов без учета требований федеральных законов, нормативно-правовых актов Российской Федерации, в том числе, Закона о защите конкуренции.
Согласно статье 15 Закона о защите конкуренции органам государственной власти, органам местного самоуправления запрещается принимать акты, совершать действия (бездействие), которые ограничивают или могут привести к ограничению конкуренции.
Состав нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции образуют следующие обстоятельства:
принятый органом акт (совершенное им действие, допущенное им бездействие) приводит или может привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции;
отсутствует федеральный закон (конкретная норма федерального закона), разрешивший непосредственно данному органу принять конкретный акт (совершить действие, допустить бездействие), приводящий или могущий привести к указанным последствиям.
Исходя из толкования этой нормы Закона о защите конкуренции, нарушением (недопущением, ограничением, устранением) конкуренции являются любые действия органов власти, необоснованно препятствующие осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами. Обстоятельством, свидетельствующим о совершении действий, которые ограничивают или могут ограничить конкуренцию, является любое необоснованное препятствование органами власти осуществлению хозяйствующими субъектами деятельности.
Согласно части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции при проведении торгов запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе:
1) координация организаторами торгов или заказчиками деятельности его участников;
2) создание участнику торгов или нескольким участникам торгов преимущественных условий участия в торгах, в том числе путем доступа к информации, если иное не установлено федеральным законом;
3) нарушение порядка определения победителя или победителей торгов;
4) участие организаторов торгов или заказчиков и (или) работников организаторов торгов или работников заказчиков в торгах.
Частью 2 статьи 17 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что наряду с установленными частью 1 настоящей статьи запретами при проведении торгов, если организаторами или заказчиками торгов являются федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, государственные внебюджетные фонды, а также при проведении торгов на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд запрещается не предусмотренное федеральными законами или иными нормативными правовыми актами ограничение доступа к участию в торгах.
В связи с этим нормативные акты органа местного самоуправления не должны содержать нормы, которые приводят или могут привести к ограничению (недопущению, устранению) конкуренции при организации и проведении конкурса в целях отбора перевозчиков для осуществления пассажирских перевозок.
В силу постановления Конституционного суда от 13.07.2010 № 16-П перевозчики должны соответствовать требованиям Закона о безопасности дорожного движения, нормативные правовые акты должны содержать обоснованные требования, обеспечивающие безопасность пассажиров, в том числе и ограничительного характера, а ограничения должны согласовываться с требованиями федерального законодательного регулирования, направленными на обеспечение безопасности пассажирских перевозок.
Органы власти вправе принимать законы, направленные на обеспечение общественной безопасности сфере перевозок населения, однако, защищая права одних лиц, а именно пассажиров, они не вправе вводить ограничения прав и свобод других лиц, а именно предпринимателей. В силу статьи 55 (часть 3) Конституции РФ регулирование, предусматривающее такие условия допуска к предпринимательской деятельности в сфере транспортного обслуживания населения, которые, по существу, представляют собой ограничение прав и свобод, включая право, гарантированное статьей 34 Конституции Российской Федерации, недопустимо, поскольку ограничения конституционных прав и свобод могут устанавливаться только федеральным законом.
Помимо решения задачи обеспечения безопасности дорожного движения в соответствии с федеральным законом органы публичной власти Российской Федерации правомочны осуществлять организационные меры в сфере транспортного обслуживания населения, направленные на обеспечение здоровой конкуренции среди перевозчиков, наиболее качественного и комфортного предоставления гражданам соответствующих услуг. Такие меры могут быть закреплены нормативно, но, во всяком случае - пока иное не установлено федеральным законом - не должны приводить к блокированию допуска субъектов предпринимательской деятельности на рынок перевозок по основаниям, не согласующимся с требованиями федерального законодательного регулирования, направленными на обеспечение безопасности пассажирских перевозок.
Выводы, содержащиеся в этом постановлении Конституционного суда РФ, в полной мере относятся и к нормотворчеству органов местного самоуправления.
Учитывая эти выводы Конституционного суда, нормативные акты органов местного самоуправления, направленные на решение вопросов по организации транспортного обслуживания населения должны соответствовать требованиям законодательства об обеспечении безопасности дорожного движения, должны содержать обоснованные требования, обеспечивающие безопасность пассажиров, в том числе и ограничительного характера, а ограничения должны согласовываться с требованиями федерального законодательного регулирования, направленными на обеспечение безопасности пассажирских перевозок.
Требования по обеспечению безопасности дорожного движении при эксплуатации транспортных средств и при осуществлении юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями деятельности, связанной с эксплуатацией транспортных средств, устанавливаются Федеральным законом от 8 ноября 2007 г. N 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта", Федеральным законом от 10.12.1995 № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» (далее-Закон о безопасности дорожного движения), постановлением Правительства РФ от 14.02.2009 № 112 "Об утверждении Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом", Приказом Минтранса от 08.01.1997 № 2 «Об утверждении Положения об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами» (далее - Положение об обеспечении безопасности дорожного движения), Постановлением Правительства РФ от 23.10.1993 № 1090 (в ред. от 10.05.2010) «О правилах дорожного движения» (далее – Правила дорожного движения).
Положение об обеспечении безопасности дорожного движения утверждено во исполнение распоряжения Правительства РФ от 02.02.1996 № 133-р «О реализации Федерального закона «О безопасности дорожного движения» о приведении федеральными органами исполнительной власти своих нормативных правовых актов в соответствие с Федеральным законом «О безопасности дорожного движения».
Статьей 3 Закона о безопасности дорожного движения установлено, что основными принципами обеспечения безопасности дорожного движения являются:
приоритет жизни и здоровья граждан, участвующих в дорожном движении, над экономическими результатами хозяйственной деятельности;
приоритет ответственности государства за обеспечение безопасности дорожного движения над ответственностью граждан, участвующих в дорожном движении;
соблюдение интересов граждан, общества и государства при обеспечении безопасности дорожного движения;
программно-целевой подход к деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения.
Пунктом 4 статьи 6 Закона о безопасности дорожного движения определено, что к полномочиям органов местного самоуправления городского округа в области обеспечения безопасности дорожного движения относится осуществление мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения на автомобильных дорогах местного значения в границах городского округа при осуществлении дорожной деятельности, включая:
принятие решений о временных ограничении или прекращении движения транспортных средств на автомобильных дорогах местного значения вне границ населенных пунктов в границах городского округа в целях обеспечения безопасности дорожного движения;
участие в осуществлении мероприятий по предупреждению детского дорожно-транспортного травматизма на территории городского округа.
В силу перечисленных норм Закона о безопасности дорожного движения, посредством конкурсных процедур осуществляется отбор перевозчиков, способных обеспечить наиболее безопасное оказание услуг по перевозке граждан на регулярных маршрутах.
Закон о безопасности дорожного движения устанавливает следующие основные требования по обеспечению безопасности дорожного движения при эксплуатации транспортных средств и при осуществлении юридическими лицами и индивидуальным предпринимателями деятельности, связанной с эксплуатацией транспортных средств.
Согласно этому федеральному закону техническое состояние и оборудование транспортных средств, участвующих в дорожном движении, должны обеспечивать безопасность дорожного движения (статья 16); юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие на территории Российской Федерации деятельность, связанную с эксплуатацией транспортных средств, обязаны: организовывать работу водителей в соответствии с требованиями, обеспечивающими безопасность дорожного движения; соблюдать установленный законодательством Российской Федерации режим труда и отдыха водителей; создавать условия для повышения квалификации водителей и других работников автомобильного и наземного городского электрического транспорта, обеспечивающих безопасность дорожного движения, анализировать и устранять причины дорожно-транспортных происшествий и нарушений правил дорожного движения с участием принадлежащих им транспортных средств; организовывать и проводить с привлечением работников органов здравоохранения предрейсовые медицинские осмотры водителей, мероприятия по совершенствованию водителями навыков оказания первой помощи пострадавшим в дорожно-транспортных происшествиях; обеспечивать соответствие технического состояния транспортных средств требованиям безопасности дорожного движения и не допускать транспортные средства к эксплуатации при наличии у них неисправностей, угрожающих безопасности дорожного движения; обеспечивать исполнение установленной федеральным законом обязанности по страхованию гражданской ответственности владельцев транспортных средств (статья 20); участники дорожного движения обязаны выполнять требования данного Федерального закона и издаваемых в соответствии с ним нормативно-правовых актов в части обеспечения безопасности дорожного движения (статья 24). Указанные требования распространяются на все виды деятельности, связанные с эксплуатацией транспортных средств.
Требования по обеспечению безопасности дорожного движения определены (конкретизированы) в Положении об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами, утвержденном Приказом Министерства транспорта РФ от 08.01.1997 № 2 (приказ издан во исполнение Закона о безопасности дорожного движения).
Пункт 1.4 Положения об обеспечении безопасности определяет, что требованиями настоящего Положения рекомендуется руководствоваться органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, осуществляющим функции управления деятельностью по удовлетворению потребностей населения в автобусных перевозках и обеспечению безопасности этих перевозок.
Основными задачами юридических лиц и индивидуальных предпринимателей по обеспечению безопасности перевозок пассажиров автобусами согласно этому Положению являются: выполнение установленных законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации требований к уровню квалификации, состоянию здоровья, поведению при участии в дорожном движении, режимам труда и отдыха водителей автобусов (обеспечение профессиональной надежности водителей автобусов); содержание автобусов в технически исправном состоянии, предупреждение отказов и неисправностей при эксплуатации их на линии; обеспечение безопасных дорожных условий на маршрутах автобусных перевозок; организация перевозочного процесса по технологии, обеспечивающей безопасные условия перевозок пассажиров (п. 1.6).
К основным требованиям по обеспечению надежности водителей в процессе их профессиональной деятельности согласно разделу 2 (п.п. 2.1 -2.3) Положения об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами (далее – Положение) относятся: прием на работу и допуск к осуществлению перевозок пассажиров водителей, имеющих соответствующие квалификацию, стаж работы; организация стажировки водителей; организация занятий по повышению профессионального мастерства водителей; проведение в установленные сроки медицинского освидетельствования водителей; регулярное проведение предрейсовых и послерейсовых медицинских осмотров водителей; соблюдение установленных законодательством Российской Федерации режимов труда и отдыха водителей; регулярное обеспечение водителей необходимой оперативной информацией об условиях движения и работы на маршруте; организация контроля за соблюдением водителями требований по обеспечению безопасности автобусных перевозок.
К деятельности по обеспечению профессиональной надежности водителей автобусов предъявляются следующие дополнительные требования: управлению автобусами, осуществляющими междугородные, международные перевозки, перевозки детей до 16 лет, могут быть допущены водители, имеющие непрерывный стаж работы в качестве водителя автобуса не менее трех последних лет.
Выполнение указанного требования обеспечивается владельцами автобусов при приеме водителей на работу и направлении на осуществление указанных перевозок.
Владельцы автобусов обязаны организовать проведение предрейсовых и послерейсовых медицинских осмотров водителей автобусов.
В случаях, когда водитель начинает рабочий день (смену) или заканчивает его вне производственных территорий владельца автобусов (при осуществлении междугородных перевозок, на маршрутах большой протяженности, специальных перевозок, при смене водителей на линии и т.п.), владелец автобуса обязан обеспечить проведение указанных медосмотров через автовокзалы, автостанции и иных юридических лиц, обладающих соответствующей базой.
Контроль за соблюдением установленного законодательством Российской Федерации режима труда и отдыха водителей осуществляется владельцами автобусов, автовокзалами, пассажирскими автостанциями, расположенными на маршрутах регулярных перевозок, органами Государственной автомобильной инспекции, Российской транспортной инспекции.
Обеспечение водителей автобусов информацией об условиях движения и работы на маршруте производится владельцами автобусов, а также автовокзалами и пассажирскими автостанциями.
При наличии на маршрутах перевозок железнодорожных переездов владельцы автобусов организуют и проводят инструктажи водителей об обеспечении безопасности движения через железнодорожные переезды.
Владельцы автобусов организуют проведение ежегодных занятий по повышению профессионального мастерства, включающие проверку знания Правил дорожного движения, правил перевозки пассажиров и багажа на автомобильном транспорте, изучение типичных дорожно - транспортных ситуаций повышенной опасности, основ безопасного управления автобусом в сложных дорожных и метеорологических условиях, приемов оказания доврачебной помощи пострадавшим, порядка эвакуации пассажиров при дорожно - транспортном происшествии.
Владельцы автобусов обязаны обеспечить водителей необходимыми путевыми и иными документами, предусмотренными действующими нормативными правовыми актами.
Согласно разделу 3 (п.п. 3.1-3.4) Положения техническое состояние и оборудование автобусов должны отвечать установленным требованиям безопасности движения.
Владельцы автобусов обязаны обеспечить проведение государственного технического осмотра, технического обслуживания и ремонта автобусов в порядке и сроки, определяемые действующими нормативными документами.
На горных маршрутах допускается использование автобусов с пробегом не более 300 тысяч километров с начала их эксплуатации. При этом высота рисунка протектора шин автобуса должна быть не менее 3,0 мм.
Автобусы, используемые на горных маршрутах, должны быть оборудованы передними противотуманными фарами и вспомогательными фарами заднего хода.
Иных требований, предъявляемых к хозяйствующим субъектам при осуществлении ими деятельности по пассажирским перевозкам автомобильным транспортом, указанные федеральные нормативные правовые акты не содержат.
В соответствии с Федеральным законом от 08.08.2001 № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (в ред. 29.12.2010) деятельность по перевозкам пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек подлежит лицензированию (пункт 62 часть1 статьи 17).
Следовательно, право на выполнение хозяйствующим субъектом пассажирских перевозок автомобильным транспортом дает лицензия.
Для получения лицензии, т.е. права осуществлять перевозки пассажиров, соискатель лицензии в соответствии с пунктом 6 Положения о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30.10.2006 № 637 (далее – Положение о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом), должен представить в лицензирующий орган следующие документы:
а) копии документов, подтверждающих наличие на праве собственности или на ином законном основании предполагаемых к использованию для перевозок пассажиров транспортных средств и их государственную регистрацию;
б) копии талонов о прохождении государственного технического осмотра предполагаемых к использованию для перевозок пассажиров транспортных средств, подтверждающих их допуск к эксплуатации;
в) копии дипломов о высшем или среднем специальном образовании, удостоверений о прохождении курсов повышения квалификации, подтверждающих соответствующую установленным требованиям квалификацию должностных лиц и специалистов соискателя лицензии;
г) копия документа, подтверждающего прохождение аттестации на право занимать должность, связанную с обеспечением безопасности дорожного движения, должностным лицом соискателя лицензии, ответственным за обеспечение безопасности дорожного движения;
д) копии документов, подтверждающих квалификацию и стаж работы водителей соискателя лицензии, а также документов, подтверждающих прохождение ими медицинского освидетельствования в установленный срок;
е) копии страховых полисов обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств на транспортные средства, предполагаемые к использованию для перевозок пассажиров;
ж) копии документов, подтверждающих возможность соискателя лицензии осуществлять техническое обслуживание и ремонт транспортных средств, или копии договоров со специализированными организациями на техническое обслуживание и ремонт транспортных средств.
Пункт 7 Положения не допускает требования от соискателя лицензии представления документов, не предусмотренных настоящим Положением.
Таким образом, учитывая, что посредством конкурсных процедур хозяйствующий субъект получает право осуществлять пассажирские перевозки по одному или нескольким маршрутам, следовательно, он получает таким образом доступ на соответствующий рынок, то правила организации и проведения конкурса на право заключения договора на право выполнения пассажирских перевозок автомобильным транспортом должны соответствовать вышеперечисленным требованиям федерального законодательства о безопасности дорожного движения и не содержать дополнительных условий, которые не согласуются с этими требованиями.
Как установлено в пункте 11 «д» Положения о порядке проведения конкурса, юридическое лицо или индивидуальный предприниматель допускаются к участию в конкурсе при отсутствии задолженности по обязательным платежам в бюджеты любого уровня или внебюджетные фонды.
Установление этого требования не согласуется с федеральным законодательством об обеспечении безопасности дорожного движения и не служит целям обеспечения безопасности дорожного движения в силу следующего.
В соответствии со статьей 49 Гражданского кодекса РФ юридическое лицо и индивидуальный предприниматель могут быть ограничены в правах в случаях и в порядке, предусмотренном законом (п. 2).
Правоспособность юридического лица возникает в момент его создания и прекращается в момент внесения записи о его исключении из единого государственного реестра юридических лиц (п. 3).
Отсутствуют федеральные законы, а также иные нормативные правовые акты, ограничивающие правоспособность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в связи с наличием задолженности по налогам, сборам и иным обязательным платежам в бюджеты любого уровня или государственные внебюджетные фонды.
Налоговый кодекс РФ не ограничивает правоспособность хозяйствующих субъектов в связи с наличием налоговой задолженности. Для этого налоговое законодательство предусматривает иные меры воздействия к должникам.
Более того, контроль за соблюдением налогового законодательства относится к полномочиям налоговых органов. Поэтому администрация могла включить в нормативный правовой акт отсутствие налоговой задолженности как условие участия в конкурсе только в случае, если такое требование предусмотрено федеральными нормативными актами (Федеральным законом, постановлением Правительства РФ).
Федеральные нормативные правовые акты, которые ограничивали бы участие в конкурсе по отбору перевозчиков по указанным основаниям, отсутствуют.
Таким образом, пункт 11 «д» Положения о порядке проведения конкурса, устанавливая не предусмотренные федеральными законами ограничения, ограничивает участие хозяйствующих субъектов в конкурсе, ограничивает возможность осуществлять деятельность по пассажирским перевозкам, вводит законодательно необоснованное ограничение в допуске к участию в конкурсе.
В связи с этим является необоснованным установление в такого критерия оценки конкурсного отбора как своевременность уплаты налогов (подпункт 3 раздела Y пункта 59 Положения о порядке проведения конкурса (показатели, отражающие эффективность работы).
Как предусмотрено пунктом 19 «з» Положения о порядке проведения конкурса, для участия в конкурсе претендент представляет заверенные руководителем копии документов, подтверждающих наличие специализированных постов технического обслуживания, ремонта и проверки технического состояния транспортных средств перед выездом на регулярный маршрут, либо договор на проведение технического осмотра транспортных средств перед выездом на регулярный маршрут, а именно: сертификаты соответствия на техническое обслуживание и ремонт транспортных средств машин и оборудования, договор на проведение технического осмотра транспортных средств перед выездом на регулярный маршрут.
Установленное пунктом 19 «з» Положения о порядке проведения конкурса требование не согласуется с федеральным законодательством об обеспечении безопасности дорожного движения в силу следующего.
Нормами федерального законодательства об обеспечении безопасности дорожного движения предусмотрено, что владельцы автобусов обязаны обеспечить проведение государственного технического осмотра, технического обслуживания и ремонта автобусов в порядке и сроки, определяемые действующими нормативными документами.
Для получения права на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом перевозчик представляет документы, подтверждающие возможность осуществлять техническое обслуживание и ремонт транспортных средств, или копии договоров со специализированными организациями на техническое обслуживание и ремонт транспортных средств.
Согласно пункту 2.2.1 Правил дорожного движения водитель транспортного средства обязан перед выездом проверить и в пути обеспечить исправное техническое состояние транспортного средства в соответствии с Основными положениями по допуску транспортных средств к эксплуатации и обязанностями должностных лиц по обеспечению безопасности дорожного движения.
Таким образом, федеральным законодательством об обеспечении безопасности дорожного движения не предусмотрено наличие специализированных постов технического обслуживания, ремонта и проверки технического состояния транспортных средств перед выездом на регулярный маршрут, либо договора на проведение технического осмотра транспортных средств перед выездом на регулярный маршрут.
Необходимым и достаточным условием для допуска перевозчика к осуществлению пассажирских перевозок, обеспечивающим безопасность дорожного движения, является представление документов, подтверждающих возможность осуществлять техническое обслуживание и ремонт транспортных средств, в том числе, копии договоров со специализированными организациями на техническое обслуживание и ремонт транспортных средств.
Такое условие предусмотрено пунктом 19 «ж» Положения о порядке проведения конкурса.
Установление законодательно необоснованного требования к участникам конкурса ограничивает или может привести к ограничению доступа хозяйствующих субъектов на рынок пассажирских перевозок, ставит или может поставить претендентов на участие в конкурсе в неравное положение.
Как устанавливает пункт 19 «л» Положения о порядке проведения конкурса, претендент на участие в конкурсе должен представить документы, подтверждающие наличие стажа работы в сфере перевозки пассажиров по маршрутам регулярных перевозок.
Согласно статье 25 Закона о безопасности дорожного движения автомобилями, предназначенными для перевозки пассажиров и имеющими, помимо сиденья водителя, более восьми сидячих мест (категория "Д"), - лицам, достигшим двадцатилетнего возраста.
Статьей 27 Закона о безопасности дорожного движения предусмотрено, что право на управление транспортными средствами предоставляется гражданам, сдавшим квалификационные экзамены, при условиях, перечисленных в статье 25 настоящего Федерального закона. Право на управление транспортными средствами подтверждается соответствующим удостоверением.
Исходя из этих норм, для получения права осуществлять пассажирские перевозки автобусами необходимо водительское удостоверение категории "Д" и достижение возраста 20 лет.
Пунктом 2.3.1. Приказа Министерства Российской Федерации от 08.01.1997 № 2 предусмотрено, что к управлению автобусами, осуществляющими междугородные, международные перевозки, перевозки детей до 16 лет, могут быть допущены водители, имеющие непрерывный стаж работы в качестве водителя автобуса не менее трех последних лет.
Выполнение указанного требования обеспечивается владельцами автобусов при приеме водителей на работу и направлении на осуществление указанных перевозок.
Право осуществлять автобусные перевозки на маршрутах в границах городского округа федеральное законодательство об обеспечении безопасности дорожного движения не ставит в зависимость от стажа работы на маршруте, опыта работы. Отсутствуют нормы федерального законодательства (федерального закона) в соответствии с которыми право осуществлять пассажирские перевозки зависит от стажа работы (опыта работы) на маршруте.
В силу указанной нормой право осуществлять пассажирские перевозки в границах городского округа могут граждане, имеющие водительское удостоверение категории "Д" и достижение возраста 20 лет.
Перевозчики, соответствующие установленным требованиям, имеют одинаковое право осуществлять пассажирские перевозки. При этом не могут иметь преимущества по отношению друг к другу хозяйствующие субъекты ( перевозчики), водители которых соответствуют установленным требованиям, но имеют различный водительский стаж работы, опыт работы. Так, не может иметь преимущество водитель, имеющий стаж работы 5 лет по сравнению с водителем, имеющим стаж работы 1 либо 3 года.
Таким образом, требование к претендентам на участие в конкурсе, установленное пунктом 19 «л» Положения о порядке проведения конкурса, законодательно необоснованно. Поэтому перевозчики, претендующие на осуществление пассажирских перевозок, не могут оцениваться по критерию «стаж работы на маршрутах Уссурийского городского округа», установленному подпунктом IY (1) пункта 59 Положения о порядке проведения конкурса. Оценка по этому критерию может поставить участников конкурса в неравные условия, создать преимущества перевозчикам, имеющим наибольший стаж работы на маршрутах, по отношению к перевозчикам, отвечающим требованиям законодательства об обеспечении безопасности дорожного движения, но имеющим меньший стаж такой деятельности, либо не имеющим такой стаж.
Законодательно необоснованным является установление при конкурсном отборе на право осуществлять пассажирские перевозки в пункте 19 «н» Положения о порядке проведения конкурса требования о представлении документов, подтверждающих организацию диспетчерского управления за движением транспортных средств.
Как следует из пункта 6 Положения о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом, при получении права на осуществление пассажирских перевозок наличие диспетчерского управления за движением транспортных средств не требуется.
Такое условие может быть установлено при осуществлении хозяйствующим субъектом деятельности по пассажирским перевозкам (т.е. тогда, когда перевозчик получил доступ на рынок перевозок) в соответствии с нормами федерального законодательства об обеспечении безопасности дорожного движения, предусматривающими организацию перевозчиком перевозочного процесса.
В связи с этим требование, установленное пунктом 19 «н» Положения о порядке проведения конкурса создает или может создать неравные условия участия в конкурсе, ограничить доступ на рынок пассажирских перевозок.
Согласно подпунктам «о» - «с» 19 Положения о порядке проведения конкурса претендент на участие в конкурсе должен представить следующие документы:
справку ОГИБДД УВД по Уссурийскому ГО о допущенных дорожно-транспортных происшествиях и нарушениях правил дорожного движения за 12 месяцев, предшествующих проведению конкурса;
справку отдела «Управление пассажирскими перевозками» МУП «Партнер» о допущенных нарушениях правил пассажирских перевозок и регулярности выполнения маршрутов на маршрутной сети за 12 месяцев, предшествующих проведении конкурса;
справку управления государственного автодорожного надзора о соблюдении условий лицензирования за 12 месяцев, предшествующих проведению конкурса;
справку о наличии или отсутствии административных правонарушений за 12 месяцев, предшествующих проведению конкурса.
Пунктом 59 Положения о порядке проведения конкурса определено, что оценка качества услуг по перевозке пассажиров каждого участника проводится по показателям, отражающим состояние безопасности перевозок и их качества:
количество дорожно-транспортных происшествий (подпункт 1.1);
количество нарушений правил дорожного движения (подпункт 1.2 ;
количество выявленных нарушений лицензионных условий (подпункт 1.4);
количество нарушений правил пассажирских перевозок (подпункт II «3»);
соблюдение требований законодательства Приморского края и нормативно-правовых актов органов местного самоуправления (подпункт Y «2»).
Требование о представлении указанных в пунктах 19 «о»-«с» Положения о порядке проведения конкурса и оценка по вышеперечисленным критериям не согласуется с требованиями законодательства об обеспечении безопасности дорожного движения на основании следующего.
Закон о безопасности дорожного движения и иные нормативные правовые акты в области обеспечения безопасности дорожного движения не ограничивают осуществление деятельности по перевозкам пассажиров автомобильным транспортом наличием и количеством дорожно-транспортных происшествий, наличием и количеством административных правонарушений в области организации транспортного обслуживания населения, нарушением лицензионных условий, правил перевозок, требований законодательства Приморского края и нормативно-правовых актов органов местного самоуправления.
Хозяйствующие субъекты при осуществлении деятельности по пассажирским перевозкам обязаны соблюдать установленные требования об обеспечении безопасности дорожного движения, анализировать и устранять причины дорожно-транспортных происшествий и нарушений правил дорожного движения с участием принадлежащих им транспортных средств, контролировать соблюдение водителями требований по обеспечению безопасности автобусных перевозок, организовывать проведение ежегодных занятий по повышению профессионального мастерства водителей, включающие проверку знания Правил дорожного движения, правил перевозки пассажиров и багажа на автомобильном транспорте, изучение типичных дорожно - транспортных ситуаций повышенной опасности, основ безопасного управления автобусом в сложных дорожных и метеорологических условиях, приемов оказания доврачебной помощи пострадавшим, порядка эвакуации пассажиров при дорожно - транспортном происшествии.
С позиции антимонопольного законодательства оценка перевозчиков по количеству дорожно-транспортных происшествий и нарушений лицензионных условий может создать преимущества одним нарушителям – перевозчикам по отношению к другим нарушителям – перевозчикам. При этом получают преимущества те участники, которые впервые претендуют на осуществление деятельности по пассажирским перевозкам.
Следовательно, установление требования о представлении документов, указанных в пункте 19 «»-«с» Положения о порядке проведения конкурса, а также оценка участников конкурса по критериям, показателям, предусмотренным пунктом 59 (подпункты 1.1.,1.2., 1.4 и подпункт II «3», подпункт Y «2»), влечет или может повлечь необоснованное ограничение доступа на рынок пассажирских перевозок Уссурийского ГО, создать необоснованное препятствование осуществлению хозяйствующими субъектами деятельности на этом товарном рынке.
Федеральное законодательство предусматривает иные меры воздействия к нарушителям - перевозчикам, вплоть до приостановления лицензии на осуществление перевозок и ее отзыва. Однако ограничить правоспособность перевозчика, т.е. ограничить его право осуществлять деятельность по пассажирским перевозкам, следовательно, ограничить доступ на рынок пассажирских перевозок может только федеральный закон.
Пунктом 59 Положения о порядке проведения конкурса предусмотрена дифференцированная оценка участников конкурса в зависимости от:
наличия штатного специалиста по обеспечению безопасности дорожного движения и по договору (подпункт I «4»);
наличия специалиста по медицинскому освидетельствованию водителей по штату и по договору (подпункт I «5»);
наличия производственной базы для технического осмотра и ремонта в собственности, частично в собственности, по договору аренды (подпункт IY «2»);
технического обслуживания на одной производственной базе и на разных производственных базах (подпункт IY «2»);
наличия собственного медицинского пункта и по договору аренды (подпункт IY «2»).
Не может устанавливаться дифференцированная оценка участников конкурса по указанным критериям (показателям), так как претенденты, имеющие штатного специалиста по обеспечению безопасности дорожного движения и по договору, собственный медицинский пункт или по договору аренды, обеспечивающие медицинский осмотр как штатными медицинскими работниками так и по договору, техническое обслуживание и ремонт как на собственной базе, так и по договору, в соответствии законодательством об обеспечении безопасности дорожного движения имеют равные права на осуществление деятельности по пассажирским перевозкам.
Следовательно, установленная в пункте 59 Положения о порядке проведения конкурса оценка участников конкурса по указанным критериям (показателям) законодательно необоснованна.
Различная оценка по этим критериям ставит или может поставить участников конкурса в неравные условия, ограничить доступ на рынок пассажирских перевозок хозяйствующих субъектов, имеющих специалиста по безопасности дорожного движения по договору, обеспечивающих медицинское освидетельствование водителей и техническое обслуживание и ремонт транспортных средств по договору.
Год выпуска и срок эксплуатации транспортных средств (подпункт III пункта 59 Положения о порядке проведения конкурса) не может быть установлен в качестве критерия (показателя) конкурсного отбора перевозчиков на основании следующего.
Пунктом 1 статьи 17 Закона о безопасности дорожного движения предусмотрено, что находящиеся в эксплуатации на территории Российской Федерации и зарегистрированные в установленном порядке транспортные средства подлежат обязательному государственному техническому осмотру.
Пункт 4 статьи 18 Закона о безопасности дорожного движения устанавливает, что транспортные средства, прошедшие техническое обслуживание и ремонт, должны отвечать требованиям, регламентирующим техническое состояние и оборудование транспортных средств, участвующих в дорожном движении, в части, относящейся к обеспечению безопасности дорожного движения, что подтверждается соответствующим документом, выдаваемым исполнителем названных работ и услуг.
Согласно пункту 1 статьи 19 Закона о безопасности дорожного движения запрещается эксплуатация транспортных средств при наличии у них технических неисправностей, создающих угрозу безопасности дорожного движения. Перечень неисправностей транспортных средств и условия, при которых запрещается их эксплуатация, определяются Правительством Российской Федерации.
В силу этих норм транспортные средства, независимо от года выпуска и срока эксплуатации, прошедшие в установленном порядке технический осмотр, техническое обслуживание (ремонт), могут использоваться для перевозки пассажиров, если по своим техническим характеристикам отвечают требованиям, нормам и правилам, предъявляемым к автотранспортным средствам действующим законодательством.
Год выпуска и срок эксплуатации транспортного средства сам по себе не свидетельствует о состоянии исправности транспортных средств.
С учетом этого дифференцированная оценка участников конкурса по критерию «срок эксплуатации транспортных средств» в случае присвоения разного количества баллов технически исправным, отвечающим требованиям законодательства РФ, пригодным для безопасной перевозки пассажиров может создать преимущества участия в конкурсе одним участниками по сравнению с другими, поставить доступ на рынок перевозок пассажиров автомобильным транспортом в зависимость от года выпуска и срока эксплуатации транспортных средств, следовательно, ограничить конкуренцию на этом рынке.
Не основано на нормах федерального законодательства об обеспечении безопасности дорожного движения, установление в пункте 59 Положения о порядке проведения конкурса, следующих показателей оценки участников конкурса:
соблюдение регулярности движения автобусов на маршруте в течение года, предшествующего проведению конкурса (подпункт II «1»);
наличие собственной или арендованной стоянки, собственного или арендованного контрольно-технического пункта, мойки (подпункт IY «1»);
возможность обеспечения информированности об исполнении регулярности пассажирских перевозок организатора и пользователей: в режиме онлайн (через Интернет) с использованием систем спутникового наблюдения; по телефону путем сбора информации через диспетчерские перевозчика; отсутствие возможности информации (подпункт Y «1»).
Федеральное законодательство об обеспечении безопасности дорожного движения не регулирует вопросы постановки транспортного средства на стоянку, мойки транспортного средства. Эти вопросы решаются хозяйствующим субъектом самостоятельно, следовательно, орган местного самоуправления не полномочен регулировать такие вопросы, в том числе путем принятия соответствующих норм, определяющих критерии конкурсного отбора на право осуществлять пассажирские перевозки по установленным маршрутам. Установление к хозяйствующим субъектам не предусмотренных законодательством требований не может не влиять на конкуренцию, так как приводит или может привести к необоснованному препятствованию осуществлению ими деятельности, в частности, к ограничению допуска на рынок пассажирских перевозок автомобильным транспортом общего пользования.
Несоответствие законодательству, регулирующему вопросы обеспечения безопасности дорожного движения, вышеперечисленных положений постановления № 676-НПА подтверждено решениями Арбитражного суда Приморского края от 13.12.2011 по делу № А51-14366/2011 и от 16.12.2011 по делу № А51-14367/2011.
Установление в Положении о порядке проведения конкурса законодательно необоснованных требований к участникам конкурса, критериев (показателей) конкурсного отбора не может не влиять на конкуренцию, так как влечет или может повлечь необоснованное препятствование осуществлению хозяйствующими субъектами деятельности на рынке пассажирских перевозок Уссурийского ГО, создает или может создать неравные условия участия в конкурсном отборе на право осуществлять деятельность по пассажирским перевозкам, ограничивает или может ограничить доступ хозяйствующих субъектов на этот рынок, ограничить право осуществлять деятельность, следовательно, образует состав нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
Комиссия признает несоответствующим части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции объединение в один конкурсный лот нескольких автобусных маршрутов (от 5 до 10) в силу следующего.
Согласно извещению о проведении конкурса лот № 1 объединяет 8 маршрутов: № № 1, 5, 6, 9, 24, 2, 41, 112, 120 С. В соответствии с постановлением Администрации от 28.06.2011 № 1546-НПА «Об утверждении маршрутной сети городских и пригородных муниципальных маршрутов регулярных перевозок Уссурийского городского округа» для осуществления перевозок по маршруту № 1 требуется 5 автобусов, по маршруту № 5 -1 автобус, по маршруту № 6 – 1 автобус, по маршруту № 9 – 2 автобуса, по маршруту № 24 – 2 автобуса, по маршруту № 41 – 2 автобуса, по маршруту № 112 – 1 автобус, по маршруту № 120 С – 1 автобус. В результате требуется 15 автобусов для того, чтобы претендовать на осуществление пассажирских перевозок по маршрутам, объединенным в лот № 1 (аналогичная ситуация и по другим лотам).
Поэтому хозяйствующие субъекты, которые могли бы претендовать на осуществление пассажирских перевозок по одному маршруту, который является самостоятельным объектом правового регулирования, имеющим свои функциональные характеристики (паспорт, схему, график движения, различное количество автотранспорта), лишаются такой возможности из-за объединения нескольких (от 5 до 10) маршрутов в один лот, что создает или может создать преимущество крупным перевозчикам, необоснованное препятствование в осуществлении пассажирских перевозок другим перевозчикам, приводит или может привести к необоснованному ограничению допуска хозяйствующих субъектов к осуществлению деятельности на товарном рынке пассажирских перевозок, следовательно, ограничивает или может ограничить конкуренцию на товарном рынке пассажирских перевозок Уссурийского городского округа на стадии их участия в конкурсе, что является недопустимым в соответствии с частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
Обоснованным, следовательно, допустимым может рассматриваться объединение в один лот двух автобусных маршрутов – прибыльного (рентабельного) и экономически невыгодного (нерентабельного), формирование лотов на основе прогнозируемой рентабельности маршрутов таким образом, чтобы конкурс состоялся по каждому маршруту, а каждый лот предполагал возможность извлечения прибыли, отвечающей цели предпринимательской деятельности, с минимально возможными ее обременениями, не создавая необоснованных препятствий и не предоставляя неоправданных преимуществ никому из претендентов при проведении конкурса (Постановление Президиума ВАС РФ от 31.05.2011 № 13371/10).
Комиссия отклоняет обоснование Администрацией права объединять несколько автобусных маршрутов в один конкурсный лот Федеральным законом от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон № 94-ФЗ), согласно которому формирование лотов осуществляется муниципальным заказчиком самостоятельно, исходя из потребностей муниципального образования.
Этот довод Администрации является несостоятельным в силу следующего.
К правоотношениям, связанным с осуществлением маршрутных пассажирских перевозок, не применяется Закон № 94-ФЗ, так как привлечение на конкурсной основе юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к осуществлению регулярных перевозок с заключением договоров об организации таких перевозок по своей природе не является размещением заказа путем проведения конкурса на оказание услуг для муниципальных нужд за счет средств местного бюджета, так как не предусматривает расхода средств бюджета муниципального образования и осуществляется за счет средств самих граждан. Компенсация убытков, связанных с осуществлением перевозок с применением установленных тарифов и льгот, не однозначна размещению заказа на выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд. Такая позиция выражена в Определении ВС РФ от 22.08.2007 № 8-Г07-5, Постановлении ФАС Волго-Вятского округа от 17.09.2007 № А28-2459/2007-109/12, Постановлении ФАС Восточно-Сибирского округа от 05.06.2007 № А74-4411/06-Ф02-2498/07, Постановлении Десятого арбитражного апелляционного суда от 20.06.2007, 26.06.2007 по делу № А41-К1-890/07.
Несоответствующим части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции является установление Администрацией в извещении срока заключения договора об организации регулярных перевозок пассажиров по муниципальным маршрутам - от 1 года до 5 лет, так как это создает, или может создать преимущества в осуществлении деятельности одним хозяйствующим субъектам, с которыми этот договор будет заключен на 5 лет, по сравнению с другими, с которыми такой договор будет заключен на 1 год, ставит или может поставить этих хозяйствующих субъектов в неравные условия.
Таким образом, принятие Администрацией Уссурийского городского округа постановления от 29.03.2011 № 676-НПА «Об утверждении Положения о порядке проведения конкурса на право заключения договора об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа по муниципальным маршрутам на территории Уссурийского городского округа», в части, устанавливающей условия участия в конкурсе, требования к конкурсной документации, критерии оценки конкурсного отбора, не согласующихся с федеральным законодательством об обеспечении безопасности дорожного движения (п. 11 «д»; п. 19 «з», «л», «н», «о»-«с»; п. 59) образует состав нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции:
- применение этих норм приводит или может привести к ограничению конкуренции, а именно, может ограничить допуск к участию в конкурсе, повлечь необоснованное препятствование осуществлению хозяйствующими субъектами деятельности на рынке пассажирских перевозок автомобильным транспортом общего пользования Уссурийского ГО, создает или может создать неравные условия участия в конкурсном отборе на право осуществлять деятельность по пассажирским перевозкам, ограничивает или может ограничить доступ хозяйствующих субъектов на этот рынок;
- установление этих норм законодательно необоснованно, так как отсутствуют нормы федерального закона (федерального законодательства), регулирующие вопросы обеспечения безопасности дорожного движения, которые бы разрешили Администрации принять нормы, устанавливающие такие условия участия в конкурсе, требования к конкурсной документации, критерии оценки конкурсного отбора. Администрацией не указаны конкретные нормы федерального закона (федерального законодательства), которые позволили принять такой нормативный акт.
Объединение Администрацией в одном конкурсном лоте от 5 до 10 автобусных маршрутов, а также установление срока заключения с победителем конкурса договора об организации регулярных перевозок пассажиров по муниципальным маршрутам - от 1 года до 5 лет также нарушает часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, так как такие действия ограничивают, или могут привести к ограничению конкуренции, и эти действия являются законодательно необоснованными.
Согласно пункту 1 части 1 статьи 48 Закона о защите конкуренции Комиссия прекращает рассмотрение дела о нарушении антимонопольного законодательства в случае добровольного устранения нарушения антимонопольного законодательства и его последствий лицом, совершившим такое нарушение.
Комиссия, учитывая те обстоятельства, что до рассмотрения дела по существу Администрация Уссурийского городского округа приняла постановление от 30.09.2011 № 2370-НПА, которым постановление от 29.03.2011 № 676-НПА признано утратившим силу, и постановление Администрации Уссурийского ГО от 07.10.2011№ 2551, отменившим проведение конкурса, приходит к выводу о прекращении рассмотрения настоящего дела в связи с добровольным устранением Администрацией нарушения антимонопольного законодательства и его последствий.
Руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1-4 статьи 41, пунктом 1 части 1 статьи 48, частью 1 статьи 49 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции»,
РЕШИЛА:
1. Признать факт нарушения Администрацией Уссурийского городского округа части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», выразившегося в принятии постановления от 29.03.2011 № 676-НПА «Об утверждении Положения о порядке проведения конкурса на право заключения договора об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа по муниципальным маршрутам на территории Уссурийского городского округа», в части, устанавливающей условия участия в конкурсе, требования к конкурсной документации, критерии оценки конкурсного отбора, не согласующихся с федеральным законодательством об обеспечении безопасности дорожного движения (п. 11 «д»; п. 19 «з», «л», «н», «о»-«с»; п. 59), в объединении в одном конкурсном лоте от 5 до 10 автобусных маршрутов, а также установлении срока заключения с победителем конкурса договора об организации регулярных перевозок пассажиров по муниципальным маршрутам - от 1 года до 5 лет, которые ограничивают или могут привести к ограничению конкуренции на товарном рынке пассажирских перевозок автомобильным транспортом Уссурийского городского округа.
2. Прекратить рассмотрение дела № 42/08-2011 в связи с добровольным устранением Администрацией Уссурийского городского округа нарушения антимонопольного законодательства и его последствий.
3. Оснований для выдачи предписания Администрации Уссурийского городского округа о прекращении нарушения антимонопольного законодательства не имеется.
4. Оснований для принятия иных мер по пресечению и (или) устранению последствий нарушения антимонопольного законодательства, а также по обеспечению конкуренции не имеется.
Председатель Комиссии: | С.В. Вялых |
Члены Комиссии: | В.М.Самсонова |
| А.Л. Петров |
Решение может быть обжаловано в течение трех месяцев со дня его принятия в Арбитражный суд Приморского края.
Примечание: За невыполнение в установленный срок законного решения антимонопольного органа статьей 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
[summary] =>
[format] => full_html
[safe_value] =>
1 февраля 2012 года
Дело № 42/08-2011
г. Владивосток
Резолютивная часть решения оглашена 25 января 2012 г.
В полном объеме решение изготовлено 1 февраля 2012 г.
Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю (далее – Приморское УФАС России) по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в составе: председателя Комиссии - руководителя Приморского УФАС России Вялых С.В., членов Комиссии: Самсоновой В.М. - главного специалиста-эксперта отдела контроля органов власти, Петрова А.Л. – ведущего специалиста-эксперта отдела контроля органов власти,
рассмотрев дело № 42/08-2011, возбужденное в отношении администрации уссурийского городского округа по признакам нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции),
при участии:
от ответчика: Администрации Уссурийского ГО – Орлов С.А., представитель по доверенности от 25.0.2012 б/н;
от заявителя: ИП Петренко С.А.; Дойникова О.В. – представитель по доверенности от 25.08.2009 б/н
УСТАНОВИЛА:
Дело № 42/08-2011 возбуждено по признакам нарушения Администрацией Уссурийского городского округа Приморского края части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», выразившегося в принятии постановления от 29.03.2011 № 676-НПА «Об утверждении Положения о порядке проведения конкурса на право заключения договора об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа по муниципальным маршрутам на территории Уссурийского городского округа», в части, устанавливающей условия участия в конкурсе, требования к конкурсной документации, критерии оценки конкурсного отбора, не согласующихся с федеральным законодательством об обеспечении безопасности дорожного движения (п. 11 «д»; п. 19 «з», «л», «н», «о»-«с»; п. 59), в объединении в одном конкурсном лоте от 5 до 10 автобусных маршрутов, а также установлении срока заключения с победителем конкурса договора об организации регулярных перевозок пассажиров по муниципальным маршрутам - от 1 года до 5 лет, которые ограничивают или могут привести к ограничению конкуренции на товарном рынке пассажирских перевозок автомобильным транспортом Уссурийского городского округа.
Основанием для возбуждения настоящего дела послужило заявление индивидуального предпринимателя Петренко С.А. о несоответствии антимонопольному законодательству постановления от 29.03.2011 № 676-НПА, установления в конкурсных лотах по 8-10 маршрутов и условия заключения договора с перевозчиком на срок от 1 года до 5 лет.
Администрация Уссурийского ГО в обоснование принятия постановления № 676-НПА, в части, устанавливающей требования к участникам конкурса, критерии отбора перевозчиков, указала, что нормативный акт принят в соответствии с действующим законодательством, которым на органы местного самоуправления возложены организационно-правовые, организационно-технические и распорядительные функции в сфере транспортного обслуживания населения. Органы местного самоуправления вправе самостоятельно своими актами определять перечни способов регулирования вопросов транспортного обслуживания населения. Конкурс служит инструментом конкурентного отбора, позволяющего выбрать претендента, наилучшим образом, удовлетворяющим потребности населения в транспортных услугах, отвечающих требованиям безопасности пассажирских перевозок на городском транспорте. Конкурсная процедура, оценочные критерии использованы для наиболее эффективного решения вопросов, отнесенных к компетенции органа местного самоуправления, не направлены на ограничение свободы предпринимательской деятельности. Устроители конкурса вправе водить требования о наличии у конкурсантов определенных материально-технических условий, способствующих осуществлению назначенной цели. Не нарушающими антимонопольное законодательство является установление различий в количестве баллов в зависимости от вида права, на котором участнику конкурса принадлежит материально-техническая база, необходимая для осуществления пассажирских перевозок, и способа хранения транспортных средств. Установление критериев конкурсного обора и их оценочных показателей на нарушает антимонопольного законодательства, критерии не ограничивают состязательности хозяйствующих субъектов и не влияют на конкуренцию, так как каждое лицо самостоятельно принимает решение об участии в конкурсе, все участники равны между собой, а победителем определяется лучший из перевозчиков.
В обоснование объединения в конкурсных лотах по несколько (от 8 до 10) маршрутов Администрация пояснила, что не является нарушением антимонопольного законодательства при выставлении на конкурс маршрутов лотами, так как к компетенции органов местного самоуправления отнесены как утверждение маршрутов, так и графиков движения транспортных средств. Определение видов выставляемых на конкурс маршрутов направлено на организацию стабильных и регулярных транспортных перевозок на соответствующей территории и не создает дискриминационных условий для хозяйствующих субъектов, оказывающих услуги в сфере пассажирских перевозок. Каждый из маршрутов является самостоятельным объектом правового регулирования, что, тем не менее, не влечет вывода о невозможности включения в состав одного лота группы маршрутов. В целях улучшения транспортного обслуживания населения, оптимизации маршрутной сети могут быть определены высокорентабельные и низкорентабельные маршруты, их объединение в один лот позволяет обеспечивать обслуживание непривлекательных с экономической точки зрения маршруты, но необходимые для удовлетворения нужд населения.
Администрация считает, что объединение маршрутов в лоты является правомерным, так как в соответствии с требованиями части 2.1 статьи 10 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», предусматривается право муниципального заказчика выделять лоты, исходя из потребностей муниципального образования.
Вместе с тем, Администрацией представлено постановление от 30.09.2011 № 2370-НПА, в соответствии с которым постановление от 29.03.2011 № 676-НПА признано утратившим силу, в связи с чем конкурс по отбору перевозчиков был отменен.
Комиссия Приморского УФАС России по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства (далее - Комиссия), заслушав объяснения заявителя и ответчика, исследовав материалы дела, установила следующее.
Администрацией Уссурийского городского округа (далее-Администрация) принято постановление от 29.03.2011 № 676-НПА «Об утверждении Положения о порядке проведения конкурса на право заключения договора об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа по муниципальным маршрутам на территории Уссурийского городского округа» (далее - Положение о порядке проведения конкурса).
Пунктом 11 раздела IV Положения о порядке проведения конкурса определены условия участия в конкурсе, согласно которому к участию в конкурсе допускаются юридические лица и индивидуальные предприниматели, соответствующие следующим требованиям:
а) имеющие лицензию на перевозки пассажиров, предусмотренную законодательством Российской Федерации;
б) имеющие во владении и пользовании (на праве собственности или ином законном праве) автотранспортные средства;
в) не находящиеся в стадии ликвидации (реорганизации);
г) не признанные в установленном законодательством Российской Федерации порядке банкротами, и в отношении которых не проводится процедура банкротства;
д) не имеющие задолженности по обязательным платежам в бюджеты любого уровня или внебюджетные фонды;
е) деятельность, которых не приостановлена в порядке, предусмотренном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.
Пунктом 19 раздела VIII Положения о порядке проведения конкурса определено, что пакет конкурсной документации, представляемой претендентами на участие в конкурсе, должен состоять из следующих документов:
а) заявка на участие в конкурсе по форме согласно приложению № 1;
б) опись документов, прилагаемых к заявке по форме согласно приложению № 2;
в) заверенные руководителем копии учредительных документов (для юридических лиц), заверенную руководителем копию свидетельства о государственной регистрации (для индивидуальных предпринимателей);
г) заверенную руководителем копию лицензии на перевозку пассажиров автомобильным транспортом;
д) документы, подтверждающие на праве собственности либо на ином законном основании наличие транспортных средств (с учётом резервных) у претендента на участие в конкурсе и прохождение транспортными средствами государственного технического осмотра по форме согласно приложению № 3;
е) документы, подтверждающие обеспеченность водительскими кадрами, а также квалификацию водителей по форме согласно приложению № 4;
ж) заверенные руководителем копии документов, подтверждающих наличие в собственности или на ином законном основании специализированной технической базы по обслуживанию и ремонту транспортных средств, либо договор на техническое обслуживание и ремонт транспортных средств;
з) заверенные руководителем копии документов, подтверждающих наличие специализированных постов технического обслуживания, ремонта и проверки технического состояния транспортных средств перед выездом на регулярный маршрут, либо договор на проведение технического осмотра транспортных средств перед выездом на регулярный маршрут, а именно: сертификаты соответствия на техническое обслуживание и ремонт транспортных средств, машин и оборудования; договор на проведение технического осмотра транспортных средств перед выездом на регулярный маршрут;
и) заверенные руководителем копии документов, подтверждающих организацию предрейсового и послерейсового медицинского осмотра водителей (наличие лицензии на право проведения предрейсового медицинского осмотра водителей или договора с учреждением (предприятием), имеющим лицензию на данный вид деятельности);
к) заверенные руководителем копии документов, подтверждающих квалификацию и аттестацию исполнительных руководителей и специалистов, связанных с обеспечением безопасности движения;
л) заверенные руководителем копии документов, подтверждающих наличие стажа работы в сфере перевозке пассажиров по маршрутам регулярных перевозок
м) заверенные руководителем копии документов, подтверждающих наличие оборудования в автобусе большой вместимости для перевозок лиц с ограниченной подвижностью;
н) заверенные руководителем копии документов, подтверждающих организацию диспетчерского управления за движением транспортных средств;
о) справка отделения государственной инспекции безопасности дорожного движения управления внутренних дел по Уссурийскому городскому округу о допущенных дорожно-транспортных происшествиях и нарушениях правил дорожного движения за 12 месяцев, предшествующих проведению конкурса.
п) справка управления государственного автодорожного надзора о соблюдении условий лицензирования за 12 месяцев, предшествующих проведению конкурса;
р) справка отдела «Управление пассажирскими перевозками» муниципального унитарного предприятия «Партнёр» о допущенных нарушениях правил пассажирских перевозок и регулярности выполнения маршрутов на маршрутной сети за 12 месяцев, предшествующих проведению конкурса;
с) справка о наличии или отсутствии административных правонарушений за 12 месяцев, предшествующих проведению конкурса.
т) справка налогового органа об отсутствии задолженности по уплате налогов у претендента на участие в конкурсе.
Пунктом 59 раздела ХIII Положения о порядке проведения конкурса определено, что конкурсная комиссия проводит оценку качества услуг по перевозке пассажиров каждого участника в баллах по следующим показателям:
|
№
п/п
|
Показатели оценки
|
Количество баллов
|
|
автобусы
большой вместимости
|
автобусы малой вместимости
|
|
1
|
2
|
3
|
4
|
|
I
|
Показатели, отражающие состояние безопасности перевозок:
|
|
|
|
1)
|
а) количество дорожно-транспортных происшествий, произошедших по вине перевозчика в течение года, предшествующего проведению конкурса, в расчёте на одну единицу транспорта
до 0,2
от 0,2 до 0,4
от 0,4 до 0,6
свыше 0,6
б) отсутствие дорожно-транспортных происшествий
в) осуществляющие перевозку впервые
|
10
6
4
0
20
0
|
10
6
4
0
20
0
|
|
1
|
2
|
3
|
4
|
|
2)
|
а) количество нарушений правил дорожного движения, совершённых перевозчиком в течение года, предшествующего проведению конкурса в расчёте на одну единицу транспорта
до 0,2
от 0,2 до 0,4
от 0,4 до 0,6
свыше 0,6
б) отсутствие нарушений
в) осуществляющие перевозку впервые
|
10
6
4
0
20
0
|
10
6
4
0
20
0
|
|
3)
|
наличие инженера по безопасности дорожного движения (наличие удостоверения)
а) имеются штатные
б) по договору
|
5
3
|
5
3
|
|
4)
|
а) количество выявленных нарушений сотрудниками управления государственного автодорожного надзора по Приморскому краю, условий и требований лицензирования, совершённых перевозчиком в течение года, предшествующего проведению конкурса, в расчёте на одну единицу транспорта
до 0,1
от 0,1 до 0,2
от 0,2 до 0,3
свыше 0,3
б) отсутствие нарушений
в) осуществляющие перевозку впервые
|
10
6
4
0
20
0
|
10
6
4
0
20
0
|
|
5)
|
Наличие специалиста по медицинскому освидетельствованию водителей (наличие диплома, лицензии)
а) имеется штатный
б) по договору
|
5
3
|
5
3
|
|
II
|
Показатели, отражающие качество транспортного обслуживания:
|
|
|
|
1)
|
соблюдение регулярности движения автобусов на маршруте в течение года, предшествующего проведению конкурса
а) до 80%
б) от 80 до 85%
в) от 85 до 90%
г) от 90 до 96%
д) свыше 96%
е) осуществляющие перевозку впервые
|
2
4
6
8
10
0
|
2
4
6
8
10
0
|
|
1
|
2
|
3
|
4
|
|
2)
|
а) наличие оборудования в автобусе для перевозок лиц с ограниченной подвижностью
б) отсутствует
|
15
0
|
-
-
|
|
3)
|
а) количество нарушений правил пассажирских перевозок в течение года, предшествующего проведению конкурса, в расчёте на единицу транспорта
до 0,7
от 0,7 до 1
от 1 до 5
свыше 5
б) отсутствие нарушений
в) осуществляющие перевозку впервые
|
15
10
5
0
20
0
|
15
10
5
0
20
0
|
|
III
1)
|
Показатели, отражающие состояние транспортных средств:
средний срок эксплуатации ТС:
а) от 1 года до 5 лет
б) от 5 лет до 8 лет
в) свыше 8 лет
|
15
10
5
|
15
10
5
|
|
IV
|
Показатели стабильности работы перевозчика:
|
|
|
|
1)
|
стаж работы на маршрутах Уссурийского городского округа
а) от 2 до 5 лет
б) от 5 до 8 лет
в) свыше 8 лет
г) осуществляющие перевозку впервые
|
5
10
15
0
|
5
10
15
0
|
|
2)
|
наличие и оснащённость производственно-технической базы:
а) наличие собственной стоянки, контрольно-технического пункта, медицинского пункта, мойки, пункта для проведения технического осмотра и ремонта на одной производственной базе
б) наличие частично собственных, частично арендованных пунктов на одной производственной базе
в) наличие арендованной стоянки, контрольно-технического пункта, медицинского пункта, мойки, пункта для проведения технического осмотра и ремонта на одной производственной базе
г) наличие арендованных пунктов на разных производственных пунктах
|
20
15
10
5
|
20
15
10
5
|
|
1
|
2
|
3
|
4
|
|
V
1)
|
Показатели, отражающие эффективность работы:
возможность обеспечения информированности об исполнении регулярности пассажирских перевозок организатора и пользователей:
а) в режиме онлайн (через Интернет) с использование систем спутникового наблюдения;
б) по телефону путём сбора информации через диспетчерские перевозчика;
в) отсутствие возможности информации организатора и пользователей
|
30
15
0
|
30
15
0
|
|
2)
|
соблюдение требований законодательства Приморского края и нормативно-правовых актов органов местного самоуправления
а) отсутствие нарушений;
б) от 1 до 3 нарушений;
в) от 3 до 8 нарушений;
г) свыше 8 нарушений
|
20
10
5
0
|
20
10
5
0
|
|
3)
|
своевременность уплаты налогов
|
10
|
10
|
Постановлением Администрации от 15.08.2011 № 1923 «О проведении конкурса на право заключения договора об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа по муниципальным маршрутам на территории Уссурийского городского округа» предусмотрено проведение открытого конкурса на право заключения договора об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа по муниципальным маршрутам на территории Уссурийского городского округа, утверждение состава конкурсной комиссии (далее - НПА№ 1923).
НПА № 1923 опубликован в газете «Уссурийские новости» от 19.08.2011 № 33 (42).
В этом же выпуске газеты «Уссурийские новости» опубликовано извещение о проведении конкурса на право заключения договора об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа по муниципальным маршрутам на территории Уссурийского городского округа (далее- извещение).
Согласно этому извещению определены 11 лотов на автобусные маршруты с посадкой и высадкой пассажиров только в установленных остановочных пунктах и 3 лота на автобусные маршруты с посадкой и высадкой пассажиров в любом не запрещенном правилами дорожного движения месте (автобусы малой вместимости).
Лот № 1 на автобусные маршруты с посадкой и высадкой пассажиров только в установленных остановочных пунктах объединяет 8 автобусных маршрутов, лот № 2 – 9 автобусных маршрутов, лот № 3 - 8 автобусных маршрутов, лот № 4 – 9 автобусных маршрутов, лот № 5 -8 автобусных маршрутов, лот № 6 - 9 автобусных маршрутов, лот № 7 - 7 автобусных маршрутов, лот № 8 - 10 автобусных маршрутов, лот № 9 - 7 автобусных маршрутов, лот № 10 - 9 автобусных маршрутов, лот № 11 - 10 автобусных маршрутов.
Лот № 1 на автобусные маршруты с посадкой и высадкой пассажиров в любом не запрещенном правилами дорожного движения месте (автобусы малой вместимости) объединяет 6 автобусных маршрутов, лот № 2 - 6 автобусных маршрутов, лот № 3 – 5 автобусных маршрутов.
Пунктом 5 извещения предусмотрено, что победитель конкурса по конкретному лоту получает право заключить договор сроком действия от 1 года до 5 лет.
09.09.2011 Администрацией в газете «Уссурийские новости» опубликовано извещение о переносе даты проведения конкурса на право заключения договора об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа по муниципальным маршрутам на территории Уссурийского городского округа, согласно которому проведение конкурса назначено на 10 октября 2011 года.
30.09.2011 Администрация приняла постановление № 2370-НПА, которым постановление от 29.03.2011 № 676-НПА признано утратившим силу. Постановлением Администрации Уссурийского ГО от 07.10.2011№ 2551 отменено постановление от 15.09.2011 № 2551, в соответствии с которым было объявлено проведение конкурса (проведение конкурса отменено).
Как предусмотрено пунктом 7 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-ФЗ) вопросы организации транспортного обслуживания населения в границах городского округа относятся к полномочиям органов местного самоуправления городского округа.
Согласно статье 4 Закона № 131-ФЗ правовой основой деятельности органов местного самоуправления является Конституция РФ, федеральные законы, нормативно-правовые акты Российской Федерации (указы Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ).
Из перечисленных нормоположений следует, что реализация полномочий органа местного самоуправления по организации транспортного обслуживания населения не предполагает произвольное принятие нормативных правовых актов без учета требований федеральных законов, нормативно-правовых актов Российской Федерации, в том числе, Закона о защите конкуренции.
Согласно статье 15 Закона о защите конкуренции органам государственной власти, органам местного самоуправления запрещается принимать акты, совершать действия (бездействие), которые ограничивают или могут привести к ограничению конкуренции.
Состав нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции образуют следующие обстоятельства:
принятый органом акт (совершенное им действие, допущенное им бездействие) приводит или может привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции;
отсутствует федеральный закон (конкретная норма федерального закона), разрешивший непосредственно данному органу принять конкретный акт (совершить действие, допустить бездействие), приводящий или могущий привести к указанным последствиям.
Исходя из толкования этой нормы Закона о защите конкуренции, нарушением (недопущением, ограничением, устранением) конкуренции являются любые действия органов власти, необоснованно препятствующие осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами. Обстоятельством, свидетельствующим о совершении действий, которые ограничивают или могут ограничить конкуренцию, является любое необоснованное препятствование органами власти осуществлению хозяйствующими субъектами деятельности.
Согласно части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции при проведении торгов запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе:
1) координация организаторами торгов или заказчиками деятельности его участников;
2) создание участнику торгов или нескольким участникам торгов преимущественных условий участия в торгах, в том числе путем доступа к информации, если иное не установлено федеральным законом;
3) нарушение порядка определения победителя или победителей торгов;
4) участие организаторов торгов или заказчиков и (или) работников организаторов торгов или работников заказчиков в торгах.
Частью 2 статьи 17 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что наряду с установленными частью 1 настоящей статьи запретами при проведении торгов, если организаторами или заказчиками торгов являются федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, государственные внебюджетные фонды, а также при проведении торгов на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд запрещается не предусмотренное федеральными законами или иными нормативными правовыми актами ограничение доступа к участию в торгах.
В связи с этим нормативные акты органа местного самоуправления не должны содержать нормы, которые приводят или могут привести к ограничению (недопущению, устранению) конкуренции при организации и проведении конкурса в целях отбора перевозчиков для осуществления пассажирских перевозок.
В силу постановления Конституционного суда от 13.07.2010 № 16-П перевозчики должны соответствовать требованиям Закона о безопасности дорожного движения, нормативные правовые акты должны содержать обоснованные требования, обеспечивающие безопасность пассажиров, в том числе и ограничительного характера, а ограничения должны согласовываться с требованиями федерального законодательного регулирования, направленными на обеспечение безопасности пассажирских перевозок.
Органы власти вправе принимать законы, направленные на обеспечение общественной безопасности сфере перевозок населения, однако, защищая права одних лиц, а именно пассажиров, они не вправе вводить ограничения прав и свобод других лиц, а именно предпринимателей. В силу статьи 55 (часть 3) Конституции РФ регулирование, предусматривающее такие условия допуска к предпринимательской деятельности в сфере транспортного обслуживания населения, которые, по существу, представляют собой ограничение прав и свобод, включая право, гарантированное статьей 34 Конституции Российской Федерации, недопустимо, поскольку ограничения конституционных прав и свобод могут устанавливаться только федеральным законом.
Помимо решения задачи обеспечения безопасности дорожного движения в соответствии с федеральным законом органы публичной власти Российской Федерации правомочны осуществлять организационные меры в сфере транспортного обслуживания населения, направленные на обеспечение здоровой конкуренции среди перевозчиков, наиболее качественного и комфортного предоставления гражданам соответствующих услуг. Такие меры могут быть закреплены нормативно, но, во всяком случае - пока иное не установлено федеральным законом - не должны приводить к блокированию допуска субъектов предпринимательской деятельности на рынок перевозок по основаниям, не согласующимся с требованиями федерального законодательного регулирования, направленными на обеспечение безопасности пассажирских перевозок.
Выводы, содержащиеся в этом постановлении Конституционного суда РФ, в полной мере относятся и к нормотворчеству органов местного самоуправления.
Учитывая эти выводы Конституционного суда, нормативные акты органов местного самоуправления, направленные на решение вопросов по организации транспортного обслуживания населения должны соответствовать требованиям законодательства об обеспечении безопасности дорожного движения, должны содержать обоснованные требования, обеспечивающие безопасность пассажиров, в том числе и ограничительного характера, а ограничения должны согласовываться с требованиями федерального законодательного регулирования, направленными на обеспечение безопасности пассажирских перевозок.
Требования по обеспечению безопасности дорожного движении при эксплуатации транспортных средств и при осуществлении юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями деятельности, связанной с эксплуатацией транспортных средств, устанавливаются Федеральным законом от 8 ноября 2007 г. N 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта", Федеральным законом от 10.12.1995 № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» (далее-Закон о безопасности дорожного движения), постановлением Правительства РФ от 14.02.2009 № 112 "Об утверждении Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом", Приказом Минтранса от 08.01.1997 № 2 «Об утверждении Положения об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами» (далее - Положение об обеспечении безопасности дорожного движения), Постановлением Правительства РФ от 23.10.1993 № 1090 (в ред. от 10.05.2010) «О правилах дорожного движения» (далее – Правила дорожного движения).
Положение об обеспечении безопасности дорожного движения утверждено во исполнение распоряжения Правительства РФ от 02.02.1996 № 133-р «О реализации Федерального закона «О безопасности дорожного движения» о приведении федеральными органами исполнительной власти своих нормативных правовых актов в соответствие с Федеральным законом «О безопасности дорожного движения».
Статьей 3 Закона о безопасности дорожного движения установлено, что основными принципами обеспечения безопасности дорожного движения являются:
приоритет жизни и здоровья граждан, участвующих в дорожном движении, над экономическими результатами хозяйственной деятельности;
приоритет ответственности государства за обеспечение безопасности дорожного движения над ответственностью граждан, участвующих в дорожном движении;
соблюдение интересов граждан, общества и государства при обеспечении безопасности дорожного движения;
программно-целевой подход к деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения.
Пунктом 4 статьи 6 Закона о безопасности дорожного движения определено, что к полномочиям органов местного самоуправления городского округа в области обеспечения безопасности дорожного движения относится осуществление мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения на автомобильных дорогах местного значения в границах городского округа при осуществлении дорожной деятельности, включая:
принятие решений о временных ограничении или прекращении движения транспортных средств на автомобильных дорогах местного значения вне границ населенных пунктов в границах городского округа в целях обеспечения безопасности дорожного движения;
участие в осуществлении мероприятий по предупреждению детского дорожно-транспортного травматизма на территории городского округа.
В силу перечисленных норм Закона о безопасности дорожного движения, посредством конкурсных процедур осуществляется отбор перевозчиков, способных обеспечить наиболее безопасное оказание услуг по перевозке граждан на регулярных маршрутах.
Закон о безопасности дорожного движения устанавливает следующие основные требования по обеспечению безопасности дорожного движения при эксплуатации транспортных средств и при осуществлении юридическими лицами и индивидуальным предпринимателями деятельности, связанной с эксплуатацией транспортных средств.
Согласно этому федеральному закону техническое состояние и оборудование транспортных средств, участвующих в дорожном движении, должны обеспечивать безопасность дорожного движения (статья 16); юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие на территории Российской Федерации деятельность, связанную с эксплуатацией транспортных средств, обязаны: организовывать работу водителей в соответствии с требованиями, обеспечивающими безопасность дорожного движения; соблюдать установленный законодательством Российской Федерации режим труда и отдыха водителей; создавать условия для повышения квалификации водителей и других работников автомобильного и наземного городского электрического транспорта, обеспечивающих безопасность дорожного движения, анализировать и устранять причины дорожно-транспортных происшествий и нарушений правил дорожного движения с участием принадлежащих им транспортных средств; организовывать и проводить с привлечением работников органов здравоохранения предрейсовые медицинские осмотры водителей, мероприятия по совершенствованию водителями навыков оказания первой помощи пострадавшим в дорожно-транспортных происшествиях; обеспечивать соответствие технического состояния транспортных средств требованиям безопасности дорожного движения и не допускать транспортные средства к эксплуатации при наличии у них неисправностей, угрожающих безопасности дорожного движения; обеспечивать исполнение установленной федеральным законом обязанности по страхованию гражданской ответственности владельцев транспортных средств (статья 20); участники дорожного движения обязаны выполнять требования данного Федерального закона и издаваемых в соответствии с ним нормативно-правовых актов в части обеспечения безопасности дорожного движения (статья 24). Указанные требования распространяются на все виды деятельности, связанные с эксплуатацией транспортных средств.
Требования по обеспечению безопасности дорожного движения определены (конкретизированы) в Положении об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами, утвержденном Приказом Министерства транспорта РФ от 08.01.1997 № 2 (приказ издан во исполнение Закона о безопасности дорожного движения).
Пункт 1.4 Положения об обеспечении безопасности определяет, что требованиями настоящего Положения рекомендуется руководствоваться органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, осуществляющим функции управления деятельностью по удовлетворению потребностей населения в автобусных перевозках и обеспечению безопасности этих перевозок.
Основными задачами юридических лиц и индивидуальных предпринимателей по обеспечению безопасности перевозок пассажиров автобусами согласно этому Положению являются: выполнение установленных законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации требований к уровню квалификации, состоянию здоровья, поведению при участии в дорожном движении, режимам труда и отдыха водителей автобусов (обеспечение профессиональной надежности водителей автобусов); содержание автобусов в технически исправном состоянии, предупреждение отказов и неисправностей при эксплуатации их на линии; обеспечение безопасных дорожных условий на маршрутах автобусных перевозок; организация перевозочного процесса по технологии, обеспечивающей безопасные условия перевозок пассажиров (п. 1.6).
К основным требованиям по обеспечению надежности водителей в процессе их профессиональной деятельности согласно разделу 2 (п.п. 2.1 -2.3) Положения об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами (далее – Положение) относятся: прием на работу и допуск к осуществлению перевозок пассажиров водителей, имеющих соответствующие квалификацию, стаж работы; организация стажировки водителей; организация занятий по повышению профессионального мастерства водителей; проведение в установленные сроки медицинского освидетельствования водителей; регулярное проведение предрейсовых и послерейсовых медицинских осмотров водителей; соблюдение установленных законодательством Российской Федерации режимов труда и отдыха водителей; регулярное обеспечение водителей необходимой оперативной информацией об условиях движения и работы на маршруте; организация контроля за соблюдением водителями требований по обеспечению безопасности автобусных перевозок.
К деятельности по обеспечению профессиональной надежности водителей автобусов предъявляются следующие дополнительные требования: управлению автобусами, осуществляющими междугородные, международные перевозки, перевозки детей до 16 лет, могут быть допущены водители, имеющие непрерывный стаж работы в качестве водителя автобуса не менее трех последних лет.
Выполнение указанного требования обеспечивается владельцами автобусов при приеме водителей на работу и направлении на осуществление указанных перевозок.
Владельцы автобусов обязаны организовать проведение предрейсовых и послерейсовых медицинских осмотров водителей автобусов.
В случаях, когда водитель начинает рабочий день (смену) или заканчивает его вне производственных территорий владельца автобусов (при осуществлении междугородных перевозок, на маршрутах большой протяженности, специальных перевозок, при смене водителей на линии и т.п.), владелец автобуса обязан обеспечить проведение указанных медосмотров через автовокзалы, автостанции и иных юридических лиц, обладающих соответствующей базой.
Контроль за соблюдением установленного законодательством Российской Федерации режима труда и отдыха водителей осуществляется владельцами автобусов, автовокзалами, пассажирскими автостанциями, расположенными на маршрутах регулярных перевозок, органами Государственной автомобильной инспекции, Российской транспортной инспекции.
Обеспечение водителей автобусов информацией об условиях движения и работы на маршруте производится владельцами автобусов, а также автовокзалами и пассажирскими автостанциями.
При наличии на маршрутах перевозок железнодорожных переездов владельцы автобусов организуют и проводят инструктажи водителей об обеспечении безопасности движения через железнодорожные переезды.
Владельцы автобусов организуют проведение ежегодных занятий по повышению профессионального мастерства, включающие проверку знания Правил дорожного движения, правил перевозки пассажиров и багажа на автомобильном транспорте, изучение типичных дорожно - транспортных ситуаций повышенной опасности, основ безопасного управления автобусом в сложных дорожных и метеорологических условиях, приемов оказания доврачебной помощи пострадавшим, порядка эвакуации пассажиров при дорожно - транспортном происшествии.
Владельцы автобусов обязаны обеспечить водителей необходимыми путевыми и иными документами, предусмотренными действующими нормативными правовыми актами.
Согласно разделу 3 (п.п. 3.1-3.4) Положения техническое состояние и оборудование автобусов должны отвечать установленным требованиям безопасности движения.
Владельцы автобусов обязаны обеспечить проведение государственного технического осмотра, технического обслуживания и ремонта автобусов в порядке и сроки, определяемые действующими нормативными документами.
На горных маршрутах допускается использование автобусов с пробегом не более 300 тысяч километров с начала их эксплуатации. При этом высота рисунка протектора шин автобуса должна быть не менее 3,0 мм.
Автобусы, используемые на горных маршрутах, должны быть оборудованы передними противотуманными фарами и вспомогательными фарами заднего хода.
Иных требований, предъявляемых к хозяйствующим субъектам при осуществлении ими деятельности по пассажирским перевозкам автомобильным транспортом, указанные федеральные нормативные правовые акты не содержат.
В соответствии с Федеральным законом от 08.08.2001 № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (в ред. 29.12.2010) деятельность по перевозкам пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек подлежит лицензированию (пункт 62 часть1 статьи 17).
Следовательно, право на выполнение хозяйствующим субъектом пассажирских перевозок автомобильным транспортом дает лицензия.
Для получения лицензии, т.е. права осуществлять перевозки пассажиров, соискатель лицензии в соответствии с пунктом 6 Положения о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30.10.2006 № 637 (далее – Положение о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом), должен представить в лицензирующий орган следующие документы:
а) копии документов, подтверждающих наличие на праве собственности или на ином законном основании предполагаемых к использованию для перевозок пассажиров транспортных средств и их государственную регистрацию;
б) копии талонов о прохождении государственного технического осмотра предполагаемых к использованию для перевозок пассажиров транспортных средств, подтверждающих их допуск к эксплуатации;
в) копии дипломов о высшем или среднем специальном образовании, удостоверений о прохождении курсов повышения квалификации, подтверждающих соответствующую установленным требованиям квалификацию должностных лиц и специалистов соискателя лицензии;
г) копия документа, подтверждающего прохождение аттестации на право занимать должность, связанную с обеспечением безопасности дорожного движения, должностным лицом соискателя лицензии, ответственным за обеспечение безопасности дорожного движения;
д) копии документов, подтверждающих квалификацию и стаж работы водителей соискателя лицензии, а также документов, подтверждающих прохождение ими медицинского освидетельствования в установленный срок;
е) копии страховых полисов обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств на транспортные средства, предполагаемые к использованию для перевозок пассажиров;
ж) копии документов, подтверждающих возможность соискателя лицензии осуществлять техническое обслуживание и ремонт транспортных средств, или копии договоров со специализированными организациями на техническое обслуживание и ремонт транспортных средств.
Пункт 7 Положения не допускает требования от соискателя лицензии представления документов, не предусмотренных настоящим Положением.
Таким образом, учитывая, что посредством конкурсных процедур хозяйствующий субъект получает право осуществлять пассажирские перевозки по одному или нескольким маршрутам, следовательно, он получает таким образом доступ на соответствующий рынок, то правила организации и проведения конкурса на право заключения договора на право выполнения пассажирских перевозок автомобильным транспортом должны соответствовать вышеперечисленным требованиям федерального законодательства о безопасности дорожного движения и не содержать дополнительных условий, которые не согласуются с этими требованиями.
Как установлено в пункте 11 «д» Положения о порядке проведения конкурса, юридическое лицо или индивидуальный предприниматель допускаются к участию в конкурсе при отсутствии задолженности по обязательным платежам в бюджеты любого уровня или внебюджетные фонды.
Установление этого требования не согласуется с федеральным законодательством об обеспечении безопасности дорожного движения и не служит целям обеспечения безопасности дорожного движения в силу следующего.
В соответствии со статьей 49 Гражданского кодекса РФ юридическое лицо и индивидуальный предприниматель могут быть ограничены в правах в случаях и в порядке, предусмотренном законом (п. 2).
Правоспособность юридического лица возникает в момент его создания и прекращается в момент внесения записи о его исключении из единого государственного реестра юридических лиц (п. 3).
Отсутствуют федеральные законы, а также иные нормативные правовые акты, ограничивающие правоспособность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в связи с наличием задолженности по налогам, сборам и иным обязательным платежам в бюджеты любого уровня или государственные внебюджетные фонды.
Налоговый кодекс РФ не ограничивает правоспособность хозяйствующих субъектов в связи с наличием налоговой задолженности. Для этого налоговое законодательство предусматривает иные меры воздействия к должникам.
Более того, контроль за соблюдением налогового законодательства относится к полномочиям налоговых органов. Поэтому администрация могла включить в нормативный правовой акт отсутствие налоговой задолженности как условие участия в конкурсе только в случае, если такое требование предусмотрено федеральными нормативными актами (Федеральным законом, постановлением Правительства РФ).
Федеральные нормативные правовые акты, которые ограничивали бы участие в конкурсе по отбору перевозчиков по указанным основаниям, отсутствуют.
Таким образом, пункт 11 «д» Положения о порядке проведения конкурса, устанавливая не предусмотренные федеральными законами ограничения, ограничивает участие хозяйствующих субъектов в конкурсе, ограничивает возможность осуществлять деятельность по пассажирским перевозкам, вводит законодательно необоснованное ограничение в допуске к участию в конкурсе.
В связи с этим является необоснованным установление в такого критерия оценки конкурсного отбора как своевременность уплаты налогов (подпункт 3 раздела Y пункта 59 Положения о порядке проведения конкурса (показатели, отражающие эффективность работы).
Как предусмотрено пунктом 19 «з» Положения о порядке проведения конкурса, для участия в конкурсе претендент представляет заверенные руководителем копии документов, подтверждающих наличие специализированных постов технического обслуживания, ремонта и проверки технического состояния транспортных средств перед выездом на регулярный маршрут, либо договор на проведение технического осмотра транспортных средств перед выездом на регулярный маршрут, а именно: сертификаты соответствия на техническое обслуживание и ремонт транспортных средств машин и оборудования, договор на проведение технического осмотра транспортных средств перед выездом на регулярный маршрут.
Установленное пунктом 19 «з» Положения о порядке проведения конкурса требование не согласуется с федеральным законодательством об обеспечении безопасности дорожного движения в силу следующего.
Нормами федерального законодательства об обеспечении безопасности дорожного движения предусмотрено, что владельцы автобусов обязаны обеспечить проведение государственного технического осмотра, технического обслуживания и ремонта автобусов в порядке и сроки, определяемые действующими нормативными документами.
Для получения права на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом перевозчик представляет документы, подтверждающие возможность осуществлять техническое обслуживание и ремонт транспортных средств, или копии договоров со специализированными организациями на техническое обслуживание и ремонт транспортных средств.
Согласно пункту 2.2.1 Правил дорожного движения водитель транспортного средства обязан перед выездом проверить и в пути обеспечить исправное техническое состояние транспортного средства в соответствии с Основными положениями по допуску транспортных средств к эксплуатации и обязанностями должностных лиц по обеспечению безопасности дорожного движения.
Таким образом, федеральным законодательством об обеспечении безопасности дорожного движения не предусмотрено наличие специализированных постов технического обслуживания, ремонта и проверки технического состояния транспортных средств перед выездом на регулярный маршрут, либо договора на проведение технического осмотра транспортных средств перед выездом на регулярный маршрут.
Необходимым и достаточным условием для допуска перевозчика к осуществлению пассажирских перевозок, обеспечивающим безопасность дорожного движения, является представление документов, подтверждающих возможность осуществлять техническое обслуживание и ремонт транспортных средств, в том числе, копии договоров со специализированными организациями на техническое обслуживание и ремонт транспортных средств.
Такое условие предусмотрено пунктом 19 «ж» Положения о порядке проведения конкурса.
Установление законодательно необоснованного требования к участникам конкурса ограничивает или может привести к ограничению доступа хозяйствующих субъектов на рынок пассажирских перевозок, ставит или может поставить претендентов на участие в конкурсе в неравное положение.
Как устанавливает пункт 19 «л» Положения о порядке проведения конкурса, претендент на участие в конкурсе должен представить документы, подтверждающие наличие стажа работы в сфере перевозки пассажиров по маршрутам регулярных перевозок.
Согласно статье 25 Закона о безопасности дорожного движения автомобилями, предназначенными для перевозки пассажиров и имеющими, помимо сиденья водителя, более восьми сидячих мест (категория "Д"), - лицам, достигшим двадцатилетнего возраста.
Статьей 27 Закона о безопасности дорожного движения предусмотрено, что право на управление транспортными средствами предоставляется гражданам, сдавшим квалификационные экзамены, при условиях, перечисленных в статье 25 настоящего Федерального закона. Право на управление транспортными средствами подтверждается соответствующим удостоверением.
Исходя из этих норм, для получения права осуществлять пассажирские перевозки автобусами необходимо водительское удостоверение категории "Д" и достижение возраста 20 лет.
Пунктом 2.3.1. Приказа Министерства Российской Федерации от 08.01.1997 № 2 предусмотрено, что к управлению автобусами, осуществляющими междугородные, международные перевозки, перевозки детей до 16 лет, могут быть допущены водители, имеющие непрерывный стаж работы в качестве водителя автобуса не менее трех последних лет.
Выполнение указанного требования обеспечивается владельцами автобусов при приеме водителей на работу и направлении на осуществление указанных перевозок.
Право осуществлять автобусные перевозки на маршрутах в границах городского округа федеральное законодательство об обеспечении безопасности дорожного движения не ставит в зависимость от стажа работы на маршруте, опыта работы. Отсутствуют нормы федерального законодательства (федерального закона) в соответствии с которыми право осуществлять пассажирские перевозки зависит от стажа работы (опыта работы) на маршруте.
В силу указанной нормой право осуществлять пассажирские перевозки в границах городского округа могут граждане, имеющие водительское удостоверение категории "Д" и достижение возраста 20 лет.
Перевозчики, соответствующие установленным требованиям, имеют одинаковое право осуществлять пассажирские перевозки. При этом не могут иметь преимущества по отношению друг к другу хозяйствующие субъекты ( перевозчики), водители которых соответствуют установленным требованиям, но имеют различный водительский стаж работы, опыт работы. Так, не может иметь преимущество водитель, имеющий стаж работы 5 лет по сравнению с водителем, имеющим стаж работы 1 либо 3 года.
Таким образом, требование к претендентам на участие в конкурсе, установленное пунктом 19 «л» Положения о порядке проведения конкурса, законодательно необоснованно. Поэтому перевозчики, претендующие на осуществление пассажирских перевозок, не могут оцениваться по критерию «стаж работы на маршрутах Уссурийского городского округа», установленному подпунктом IY (1) пункта 59 Положения о порядке проведения конкурса. Оценка по этому критерию может поставить участников конкурса в неравные условия, создать преимущества перевозчикам, имеющим наибольший стаж работы на маршрутах, по отношению к перевозчикам, отвечающим требованиям законодательства об обеспечении безопасности дорожного движения, но имеющим меньший стаж такой деятельности, либо не имеющим такой стаж.
Законодательно необоснованным является установление при конкурсном отборе на право осуществлять пассажирские перевозки в пункте 19 «н» Положения о порядке проведения конкурса требования о представлении документов, подтверждающих организацию диспетчерского управления за движением транспортных средств.
Как следует из пункта 6 Положения о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом, при получении права на осуществление пассажирских перевозок наличие диспетчерского управления за движением транспортных средств не требуется.
Такое условие может быть установлено при осуществлении хозяйствующим субъектом деятельности по пассажирским перевозкам (т.е. тогда, когда перевозчик получил доступ на рынок перевозок) в соответствии с нормами федерального законодательства об обеспечении безопасности дорожного движения, предусматривающими организацию перевозчиком перевозочного процесса.
В связи с этим требование, установленное пунктом 19 «н» Положения о порядке проведения конкурса создает или может создать неравные условия участия в конкурсе, ограничить доступ на рынок пассажирских перевозок.
Согласно подпунктам «о» - «с» 19 Положения о порядке проведения конкурса претендент на участие в конкурсе должен представить следующие документы:
справку ОГИБДД УВД по Уссурийскому ГО о допущенных дорожно-транспортных происшествиях и нарушениях правил дорожного движения за 12 месяцев, предшествующих проведению конкурса;
справку отдела «Управление пассажирскими перевозками» МУП «Партнер» о допущенных нарушениях правил пассажирских перевозок и регулярности выполнения маршрутов на маршрутной сети за 12 месяцев, предшествующих проведении конкурса;
справку управления государственного автодорожного надзора о соблюдении условий лицензирования за 12 месяцев, предшествующих проведению конкурса;
справку о наличии или отсутствии административных правонарушений за 12 месяцев, предшествующих проведению конкурса.
Пунктом 59 Положения о порядке проведения конкурса определено, что оценка качества услуг по перевозке пассажиров каждого участника проводится по показателям, отражающим состояние безопасности перевозок и их качества:
количество дорожно-транспортных происшествий (подпункт 1.1);
количество нарушений правил дорожного движения (подпункт 1.2 ;
количество выявленных нарушений лицензионных условий (подпункт 1.4);
количество нарушений правил пассажирских перевозок (подпункт II «3»);
соблюдение требований законодательства Приморского края и нормативно-правовых актов органов местного самоуправления (подпункт Y «2»).
Требование о представлении указанных в пунктах 19 «о»-«с» Положения о порядке проведения конкурса и оценка по вышеперечисленным критериям не согласуется с требованиями законодательства об обеспечении безопасности дорожного движения на основании следующего.
Закон о безопасности дорожного движения и иные нормативные правовые акты в области обеспечения безопасности дорожного движения не ограничивают осуществление деятельности по перевозкам пассажиров автомобильным транспортом наличием и количеством дорожно-транспортных происшествий, наличием и количеством административных правонарушений в области организации транспортного обслуживания населения, нарушением лицензионных условий, правил перевозок, требований законодательства Приморского края и нормативно-правовых актов органов местного самоуправления.
Хозяйствующие субъекты при осуществлении деятельности по пассажирским перевозкам обязаны соблюдать установленные требования об обеспечении безопасности дорожного движения, анализировать и устранять причины дорожно-транспортных происшествий и нарушений правил дорожного движения с участием принадлежащих им транспортных средств, контролировать соблюдение водителями требований по обеспечению безопасности автобусных перевозок, организовывать проведение ежегодных занятий по повышению профессионального мастерства водителей, включающие проверку знания Правил дорожного движения, правил перевозки пассажиров и багажа на автомобильном транспорте, изучение типичных дорожно - транспортных ситуаций повышенной опасности, основ безопасного управления автобусом в сложных дорожных и метеорологических условиях, приемов оказания доврачебной помощи пострадавшим, порядка эвакуации пассажиров при дорожно - транспортном происшествии.
С позиции антимонопольного законодательства оценка перевозчиков по количеству дорожно-транспортных происшествий и нарушений лицензионных условий может создать преимущества одним нарушителям – перевозчикам по отношению к другим нарушителям – перевозчикам. При этом получают преимущества те участники, которые впервые претендуют на осуществление деятельности по пассажирским перевозкам.
Следовательно, установление требования о представлении документов, указанных в пункте 19 «»-«с» Положения о порядке проведения конкурса, а также оценка участников конкурса по критериям, показателям, предусмотренным пунктом 59 (подпункты 1.1.,1.2., 1.4 и подпункт II «3», подпункт Y «2»), влечет или может повлечь необоснованное ограничение доступа на рынок пассажирских перевозок Уссурийского ГО, создать необоснованное препятствование осуществлению хозяйствующими субъектами деятельности на этом товарном рынке.
Федеральное законодательство предусматривает иные меры воздействия к нарушителям - перевозчикам, вплоть до приостановления лицензии на осуществление перевозок и ее отзыва. Однако ограничить правоспособность перевозчика, т.е. ограничить его право осуществлять деятельность по пассажирским перевозкам, следовательно, ограничить доступ на рынок пассажирских перевозок может только федеральный закон.
Пунктом 59 Положения о порядке проведения конкурса предусмотрена дифференцированная оценка участников конкурса в зависимости от:
наличия штатного специалиста по обеспечению безопасности дорожного движения и по договору (подпункт I «4»);
наличия специалиста по медицинскому освидетельствованию водителей по штату и по договору (подпункт I «5»);
наличия производственной базы для технического осмотра и ремонта в собственности, частично в собственности, по договору аренды (подпункт IY «2»);
технического обслуживания на одной производственной базе и на разных производственных базах (подпункт IY «2»);
наличия собственного медицинского пункта и по договору аренды (подпункт IY «2»).
Не может устанавливаться дифференцированная оценка участников конкурса по указанным критериям (показателям), так как претенденты, имеющие штатного специалиста по обеспечению безопасности дорожного движения и по договору, собственный медицинский пункт или по договору аренды, обеспечивающие медицинский осмотр как штатными медицинскими работниками так и по договору, техническое обслуживание и ремонт как на собственной базе, так и по договору, в соответствии законодательством об обеспечении безопасности дорожного движения имеют равные права на осуществление деятельности по пассажирским перевозкам.
Следовательно, установленная в пункте 59 Положения о порядке проведения конкурса оценка участников конкурса по указанным критериям (показателям) законодательно необоснованна.
Различная оценка по этим критериям ставит или может поставить участников конкурса в неравные условия, ограничить доступ на рынок пассажирских перевозок хозяйствующих субъектов, имеющих специалиста по безопасности дорожного движения по договору, обеспечивающих медицинское освидетельствование водителей и техническое обслуживание и ремонт транспортных средств по договору.
Год выпуска и срок эксплуатации транспортных средств (подпункт III пункта 59 Положения о порядке проведения конкурса) не может быть установлен в качестве критерия (показателя) конкурсного отбора перевозчиков на основании следующего.
Пунктом 1 статьи 17 Закона о безопасности дорожного движения предусмотрено, что находящиеся в эксплуатации на территории Российской Федерации и зарегистрированные в установленном порядке транспортные средства подлежат обязательному государственному техническому осмотру.
Пункт 4 статьи 18 Закона о безопасности дорожного движения устанавливает, что транспортные средства, прошедшие техническое обслуживание и ремонт, должны отвечать требованиям, регламентирующим техническое состояние и оборудование транспортных средств, участвующих в дорожном движении, в части, относящейся к обеспечению безопасности дорожного движения, что подтверждается соответствующим документом, выдаваемым исполнителем названных работ и услуг.
Согласно пункту 1 статьи 19 Закона о безопасности дорожного движения запрещается эксплуатация транспортных средств при наличии у них технических неисправностей, создающих угрозу безопасности дорожного движения. Перечень неисправностей транспортных средств и условия, при которых запрещается их эксплуатация, определяются Правительством Российской Федерации.
В силу этих норм транспортные средства, независимо от года выпуска и срока эксплуатации, прошедшие в установленном порядке технический осмотр, техническое обслуживание (ремонт), могут использоваться для перевозки пассажиров, если по своим техническим характеристикам отвечают требованиям, нормам и правилам, предъявляемым к автотранспортным средствам действующим законодательством.
Год выпуска и срок эксплуатации транспортного средства сам по себе не свидетельствует о состоянии исправности транспортных средств.
С учетом этого дифференцированная оценка участников конкурса по критерию «срок эксплуатации транспортных средств» в случае присвоения разного количества баллов технически исправным, отвечающим требованиям законодательства РФ, пригодным для безопасной перевозки пассажиров может создать преимущества участия в конкурсе одним участниками по сравнению с другими, поставить доступ на рынок перевозок пассажиров автомобильным транспортом в зависимость от года выпуска и срока эксплуатации транспортных средств, следовательно, ограничить конкуренцию на этом рынке.
Не основано на нормах федерального законодательства об обеспечении безопасности дорожного движения, установление в пункте 59 Положения о порядке проведения конкурса, следующих показателей оценки участников конкурса:
соблюдение регулярности движения автобусов на маршруте в течение года, предшествующего проведению конкурса (подпункт II «1»);
наличие собственной или арендованной стоянки, собственного или арендованного контрольно-технического пункта, мойки (подпункт IY «1»);
возможность обеспечения информированности об исполнении регулярности пассажирских перевозок организатора и пользователей: в режиме онлайн (через Интернет) с использованием систем спутникового наблюдения; по телефону путем сбора информации через диспетчерские перевозчика; отсутствие возможности информации (подпункт Y «1»).
Федеральное законодательство об обеспечении безопасности дорожного движения не регулирует вопросы постановки транспортного средства на стоянку, мойки транспортного средства. Эти вопросы решаются хозяйствующим субъектом самостоятельно, следовательно, орган местного самоуправления не полномочен регулировать такие вопросы, в том числе путем принятия соответствующих норм, определяющих критерии конкурсного отбора на право осуществлять пассажирские перевозки по установленным маршрутам. Установление к хозяйствующим субъектам не предусмотренных законодательством требований не может не влиять на конкуренцию, так как приводит или может привести к необоснованному препятствованию осуществлению ими деятельности, в частности, к ограничению допуска на рынок пассажирских перевозок автомобильным транспортом общего пользования.
Несоответствие законодательству, регулирующему вопросы обеспечения безопасности дорожного движения, вышеперечисленных положений постановления № 676-НПА подтверждено решениями Арбитражного суда Приморского края от 13.12.2011 по делу № А51-14366/2011 и от 16.12.2011 по делу № А51-14367/2011.
Установление в Положении о порядке проведения конкурса законодательно необоснованных требований к участникам конкурса, критериев (показателей) конкурсного отбора не может не влиять на конкуренцию, так как влечет или может повлечь необоснованное препятствование осуществлению хозяйствующими субъектами деятельности на рынке пассажирских перевозок Уссурийского ГО, создает или может создать неравные условия участия в конкурсном отборе на право осуществлять деятельность по пассажирским перевозкам, ограничивает или может ограничить доступ хозяйствующих субъектов на этот рынок, ограничить право осуществлять деятельность, следовательно, образует состав нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
Комиссия признает несоответствующим части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции объединение в один конкурсный лот нескольких автобусных маршрутов (от 5 до 10) в силу следующего.
Согласно извещению о проведении конкурса лот № 1 объединяет 8 маршрутов: № № 1, 5, 6, 9, 24, 2, 41, 112, 120 С. В соответствии с постановлением Администрации от 28.06.2011 № 1546-НПА «Об утверждении маршрутной сети городских и пригородных муниципальных маршрутов регулярных перевозок Уссурийского городского округа» для осуществления перевозок по маршруту № 1 требуется 5 автобусов, по маршруту № 5 -1 автобус, по маршруту № 6 – 1 автобус, по маршруту № 9 – 2 автобуса, по маршруту № 24 – 2 автобуса, по маршруту № 41 – 2 автобуса, по маршруту № 112 – 1 автобус, по маршруту № 120 С – 1 автобус. В результате требуется 15 автобусов для того, чтобы претендовать на осуществление пассажирских перевозок по маршрутам, объединенным в лот № 1 (аналогичная ситуация и по другим лотам).
Поэтому хозяйствующие субъекты, которые могли бы претендовать на осуществление пассажирских перевозок по одному маршруту, который является самостоятельным объектом правового регулирования, имеющим свои функциональные характеристики (паспорт, схему, график движения, различное количество автотранспорта), лишаются такой возможности из-за объединения нескольких (от 5 до 10) маршрутов в один лот, что создает или может создать преимущество крупным перевозчикам, необоснованное препятствование в осуществлении пассажирских перевозок другим перевозчикам, приводит или может привести к необоснованному ограничению допуска хозяйствующих субъектов к осуществлению деятельности на товарном рынке пассажирских перевозок, следовательно, ограничивает или может ограничить конкуренцию на товарном рынке пассажирских перевозок Уссурийского городского округа на стадии их участия в конкурсе, что является недопустимым в соответствии с частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
Обоснованным, следовательно, допустимым может рассматриваться объединение в один лот двух автобусных маршрутов – прибыльного (рентабельного) и экономически невыгодного (нерентабельного), формирование лотов на основе прогнозируемой рентабельности маршрутов таким образом, чтобы конкурс состоялся по каждому маршруту, а каждый лот предполагал возможность извлечения прибыли, отвечающей цели предпринимательской деятельности, с минимально возможными ее обременениями, не создавая необоснованных препятствий и не предоставляя неоправданных преимуществ никому из претендентов при проведении конкурса (Постановление Президиума ВАС РФ от 31.05.2011 № 13371/10).
Комиссия отклоняет обоснование Администрацией права объединять несколько автобусных маршрутов в один конкурсный лот Федеральным законом от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон № 94-ФЗ), согласно которому формирование лотов осуществляется муниципальным заказчиком самостоятельно, исходя из потребностей муниципального образования.
Этот довод Администрации является несостоятельным в силу следующего.
К правоотношениям, связанным с осуществлением маршрутных пассажирских перевозок, не применяется Закон № 94-ФЗ, так как привлечение на конкурсной основе юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к осуществлению регулярных перевозок с заключением договоров об организации таких перевозок по своей природе не является размещением заказа путем проведения конкурса на оказание услуг для муниципальных нужд за счет средств местного бюджета, так как не предусматривает расхода средств бюджета муниципального образования и осуществляется за счет средств самих граждан. Компенсация убытков, связанных с осуществлением перевозок с применением установленных тарифов и льгот, не однозначна размещению заказа на выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд. Такая позиция выражена в Определении ВС РФ от 22.08.2007 № 8-Г07-5, Постановлении ФАС Волго-Вятского округа от 17.09.2007 № А28-2459/2007-109/12, Постановлении ФАС Восточно-Сибирского округа от 05.06.2007 № А74-4411/06-Ф02-2498/07, Постановлении Десятого арбитражного апелляционного суда от 20.06.2007, 26.06.2007 по делу № А41-К1-890/07.
Несоответствующим части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции является установление Администрацией в извещении срока заключения договора об организации регулярных перевозок пассажиров по муниципальным маршрутам - от 1 года до 5 лет, так как это создает, или может создать преимущества в осуществлении деятельности одним хозяйствующим субъектам, с которыми этот договор будет заключен на 5 лет, по сравнению с другими, с которыми такой договор будет заключен на 1 год, ставит или может поставить этих хозяйствующих субъектов в неравные условия.
Таким образом, принятие Администрацией Уссурийского городского округа постановления от 29.03.2011 № 676-НПА «Об утверждении Положения о порядке проведения конкурса на право заключения договора об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа по муниципальным маршрутам на территории Уссурийского городского округа», в части, устанавливающей условия участия в конкурсе, требования к конкурсной документации, критерии оценки конкурсного отбора, не согласующихся с федеральным законодательством об обеспечении безопасности дорожного движения (п. 11 «д»; п. 19 «з», «л», «н», «о»-«с»; п. 59) образует состав нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции:
- применение этих норм приводит или может привести к ограничению конкуренции, а именно, может ограничить допуск к участию в конкурсе, повлечь необоснованное препятствование осуществлению хозяйствующими субъектами деятельности на рынке пассажирских перевозок автомобильным транспортом общего пользования Уссурийского ГО, создает или может создать неравные условия участия в конкурсном отборе на право осуществлять деятельность по пассажирским перевозкам, ограничивает или может ограничить доступ хозяйствующих субъектов на этот рынок;
- установление этих норм законодательно необоснованно, так как отсутствуют нормы федерального закона (федерального законодательства), регулирующие вопросы обеспечения безопасности дорожного движения, которые бы разрешили Администрации принять нормы, устанавливающие такие условия участия в конкурсе, требования к конкурсной документации, критерии оценки конкурсного отбора. Администрацией не указаны конкретные нормы федерального закона (федерального законодательства), которые позволили принять такой нормативный акт.
Объединение Администрацией в одном конкурсном лоте от 5 до 10 автобусных маршрутов, а также установление срока заключения с победителем конкурса договора об организации регулярных перевозок пассажиров по муниципальным маршрутам - от 1 года до 5 лет также нарушает часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, так как такие действия ограничивают, или могут привести к ограничению конкуренции, и эти действия являются законодательно необоснованными.
Согласно пункту 1 части 1 статьи 48 Закона о защите конкуренции Комиссия прекращает рассмотрение дела о нарушении антимонопольного законодательства в случае добровольного устранения нарушения антимонопольного законодательства и его последствий лицом, совершившим такое нарушение.
Комиссия, учитывая те обстоятельства, что до рассмотрения дела по существу Администрация Уссурийского городского округа приняла постановление от 30.09.2011 № 2370-НПА, которым постановление от 29.03.2011 № 676-НПА признано утратившим силу, и постановление Администрации Уссурийского ГО от 07.10.2011№ 2551, отменившим проведение конкурса, приходит к выводу о прекращении рассмотрения настоящего дела в связи с добровольным устранением Администрацией нарушения антимонопольного законодательства и его последствий.
Руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1-4 статьи 41, пунктом 1 части 1 статьи 48, частью 1 статьи 49 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции»,
РЕШИЛА:
1. Признать факт нарушения Администрацией Уссурийского городского округа части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», выразившегося в принятии постановления от 29.03.2011 № 676-НПА «Об утверждении Положения о порядке проведения конкурса на право заключения договора об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа по муниципальным маршрутам на территории Уссурийского городского округа», в части, устанавливающей условия участия в конкурсе, требования к конкурсной документации, критерии оценки конкурсного отбора, не согласующихся с федеральным законодательством об обеспечении безопасности дорожного движения (п. 11 «д»; п. 19 «з», «л», «н», «о»-«с»; п. 59), в объединении в одном конкурсном лоте от 5 до 10 автобусных маршрутов, а также установлении срока заключения с победителем конкурса договора об организации регулярных перевозок пассажиров по муниципальным маршрутам - от 1 года до 5 лет, которые ограничивают или могут привести к ограничению конкуренции на товарном рынке пассажирских перевозок автомобильным транспортом Уссурийского городского округа.
2. Прекратить рассмотрение дела № 42/08-2011 в связи с добровольным устранением Администрацией Уссурийского городского округа нарушения антимонопольного законодательства и его последствий.
3. Оснований для выдачи предписания Администрации Уссурийского городского округа о прекращении нарушения антимонопольного законодательства не имеется.
4. Оснований для принятия иных мер по пресечению и (или) устранению последствий нарушения антимонопольного законодательства, а также по обеспечению конкуренции не имеется.
|
Председатель Комиссии:
|
С.В. Вялых
|
|
Члены Комиссии:
|
В.М.Самсонова
|
|
|
А.Л. Петров
|
Решение может быть обжаловано в течение трех месяцев со дня его принятия в Арбитражный суд Приморского края.
Примечание: За невыполнение в установленный срок законного решения антимонопольного органа статьей 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
[safe_summary] =>
)
)
)
[field_solution_num] => Array
(
)
[field_solution_file_num] => Array
(
[ru] => Array
(
[0] => Array
(
[value] => № 42/08-2011
[format] =>
[safe_value] => № 42/08-2011
)
)
)
[field_solution_preview] => Array
(
[ru] => Array
(
[0] => Array
(
[value] =>
Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю рассмотрела дело в отношении администрации Уссурийского городского округа.
[format] => full_html
[safe_value] =>
Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю рассмотрела дело в отношении администрации Уссурийского городского округа.
)
)
)
[field_solution_cat] => Array
(
)
[field_solution_file] => Array
(
)
[field_solution_scope] => Array
(
[ru] => Array
(
[0] => Array
(
[tid] => 31
[taxonomy_term] => stdClass Object
(
[tid] => 31
[vid] => 6
[name] => Контроль органов власти
[description] =>
[format] => full_html
[weight] => 1
[vocabulary_machine_name] => practice_areas
[rdf_mapping] => Array
(
[rdftype] => Array
(
[0] => skos:Concept
)
[name] => Array
(
[predicates] => Array
(
[0] => rdfs:label
[1] => skos:prefLabel
)
)
[description] => Array
(
[predicates] => Array
(
[0] => skos:definition
)
)
[vid] => Array
(
[predicates] => Array
(
[0] => skos:inScheme
)
[type] => rel
)
[parent] => Array
(
[predicates] => Array
(
[0] => skos:broader
)
[type] => rel
)
)
)
)
)
)
[field_solution_tags] => Array
(
)
[field_solution_datetime_public] => Array
(
[und] => Array
(
[0] => Array
(
[value] => 2012-02-07 21:00:00
[timezone] => Asia/Vladivostok
[timezone_db] => UTC
[date_type] => datetime
)
)
)
[field_nodes_related] => Array
(
)
[field_date] => Array
(
[und] => Array
(
[0] => Array
(
[value] => 2012-01-31 21:00:00
[timezone] => Asia/Vladivostok
[timezone_db] => UTC
[date_type] => datetime
)
)
)
[field_simplenews_term] => Array
(
)
[rdf_mapping] => Array
(
[rdftype] => Array
(
[0] => sioc:Item
[1] => foaf:Document
)
[title] => Array
(
[predicates] => Array
(
[0] => dc:title
)
)
[created] => Array
(
[predicates] => Array
(
[0] => dc:date
[1] => dc:created
)
[datatype] => xsd:dateTime
[callback] => date_iso8601
)
[changed] => Array
(
[predicates] => Array
(
[0] => dc:modified
)
[datatype] => xsd:dateTime
[callback] => date_iso8601
)
[body] => Array
(
[predicates] => Array
(
[0] => content:encoded
)
)
[uid] => Array
(
[predicates] => Array
(
[0] => sioc:has_creator
)
[type] => rel
)
[name] => Array
(
[predicates] => Array
(
[0] => foaf:name
)
)
[comment_count] => Array
(
[predicates] => Array
(
[0] => sioc:num_replies
)
[datatype] => xsd:integer
)
[last_activity] => Array
(
[predicates] => Array
(
[0] => sioc:last_activity_date
)
[datatype] => xsd:dateTime
[callback] => date_iso8601
)
)
[cid] => 0
[last_comment_timestamp] => 1328657349
[last_comment_name] =>
[last_comment_uid] => 5
[comment_count] => 0
[name] => moder
[picture] => 0
[data] => a:2:{s:7:"contact";i:0;s:7:"overlay";i:1;}
[subscriptions_notify] =>
[entity_view_prepared] => 1
[region_name] => Приморское УФАС России
)
